实施评估报告

一、评估目的

《秦皇岛市城市总体规划（2008-2020年）》（以下称现行总规）于2008年12月31日经省批准实施，至2015年底，实施期限已经过半，为了有效地实现城市总体规划对城市建设的正确指导，现按照住建部印发的《城市总体规划实施评估办法（试行）》要求，对现行总规开展全面的评估，并以本次评估为契机，重点梳理我市城市建设短板，并提出合理化建议，为总规修编和其它相关工作提供参考或依据。

二、实施期限：2008至2015年。

三、评估范围：分为市域-滨海地区-中心城区三个空间层次的评估范围，并采用2015年行政区划调整前的行政名称和辖区范围，重点对秦皇岛市中心城区进行全面系统的评估。

三、实施绩效评估

按照相关文件要求，并结合秦皇岛实际情况，主要归结为以下七个方面：

1.    阶段性目标：社会经济发展相对缓慢，资源环境保护情况较好

人口规模、经济和城镇化发展速度较慢，教育、医疗等社会公共服务和社会保障体系建设完成情况较好，资源、环境相关指标完成情况总体较好。

2.    城镇体系：中心城区实现规模转变，重点城镇发展迅速

在现行总规 “两带一轴”的市域城镇空间结构规划指导下，南部沿海城镇发展带初具规模，北部生态保护带保护较好；中心城市实现了由中等城市向大城市的规模转变，城市人居环境和功能品质有了明显的提升。县城空间进一步拓展，功能逐步完善，各县县城均步入省级园林县城行列，现行总规确定的9个中心镇总体发展水平较高，其中5个被列为全国重点镇。

3.    综合交通

（1）对外交通建设成绩斐然，区域对接能力有效加强

在现行总规指导下，北戴河机场、津秦客专、承秦高速、新火车站等一批重要交通设施已经建成并投入运营，极大地完善了秦皇岛市和周边区域的交通联系；西港搬迁工程进程相对较慢，港口建设方面距离总规要求尚有一定差距。

（2）组团高速互通格局基本成形，国道改线工程稳步推进

滨海地区“4+2”组团之间，均已实现高速道路相互连通；北戴河区205国道改线工程已经完成，对缓解暑期北戴河区交通压力起到了重大作用。 102国道市区段部分完成向北改线，过境交通基本不穿越城市内部；现行总规确定的秦抚快速路、滨海快速路均在逐步建设当中，建成后海港组团与抚宁、北戴河新区联系将进一步得到强化。

（3）中心城区道路网进一步拓展

现行总规指导下，海港组团西部归提寨片区、城市北部片区、深河片区开发建设，片区城市道路相继建设完成。龙港路、民族北路、长江西道、华山路等城市主要道路建成通车。北戴河组团主要实施戴河片区道路建设，及海滨片区宝二路、鸽赤路等旅游道路改造。山海关组团结合山海关古城保护开发，对古城内和周边多条街巷实施改造，修建了石河东路、港山大街等重要干道。城市道路网体系得到进一步完善。中心城区现已形成常规公交为基础、出租车为辅助的公共交通体系。

4.    市政设施：基础设施建设速度加快，综合承载力有所提升

（1）供水：现行总规实施以来，引青济秦工程已经进入三期阶段，水资源调配进一步优化，新建开发区水厂、北戴河西部水厂(计划2016年建成投产)，城市供水能力稳步提高； 

（2）污水：在现行总规指导下，完成了山海关、抚宁和昌黎污水处理厂建设，同时，为了适应当前形势，我市又启动了市第二、三污水处理厂的迁建工作，其中北戴河新区污水处理厂已建成投用，海港区西部和北部污水处理厂正在建设；

（3）供电：按照现行总规要求，新建昌黎500kv变电站，与天马站、热电厂共同承担全市供电需求，新建孟姜、港东、深河等220kv变电站和耀华、吴家房等多座110kv变电站，城市电网容量得到了迅速提升；

（4）供热：现行总规实施以来，按照规划要求扩建市热电厂、富阳锅炉房和开发区动力公司锅炉房，新建开发区东区锅炉房，同时，为了适应当前环保要求，新建京能热电厂，逐步取代同和热电厂；

（5）供燃气：按照现行总规要求，建设了杜庄天然气门站和制气厂、西港路、抚宁、北戴河、山海关共5座调压站，秦皇岛市大部分出租车、城市公交车和部分长途客运车辆已实现“油改气”，我市的能源结构得到了一定程度的优化；

（6）环卫：按照现行总规要求，新建宏远医疗垃圾处理厂、北部餐厨垃圾处理厂和宏图建筑垃圾处理厂，第二垃圾焚烧发电厂也已经选址待建，生活垃圾处理水平有了很大提高； 

5. 用地布局：建设用地扩张较快，居住用地占主导

（1）发展方向：秦皇岛城市建设仍以海港组团为主，总体表现为西向、北向拓展趋势明显；“三大组团”格局明显，组团功能逐渐趋于完善，同时，由于西港搬迁改造工程进展缓慢，海港组团中心片区的滨海休闲娱乐中心尚未形成；受村庄安置成本、铁路等因素的影响，海港组团东部片区和海阳片区发展相对缓慢；

（2）各类用地：现行总规实施以来，行政中心搬迁工作稳步推进，以居住用地为主导的城市建设用地扩张，有效地带动了地方经济发展和各项基础设施建设，城市环境面貌得到了很大提升；市棉纺厂、耀华玻璃厂、烟机厂完成搬迁改造，工业用地的退城进郊计划基本完成；中心城区新建老年大学、海港区文化活动中心、北戴河文化图书馆和北戴河科技馆，市级文化中心选址已经确定，目前正完成相关规划编制。环保学院完成搬迁，河北农大海洋学院启动西迁北戴河新区大学城的准备工作；同时，中心城区内建设了深河公园、石河公园等大型公园和街头绿地，园林绿化工作按照总体规划要求取得了一定成绩。

6. 文化保护：文物保护工作实施到位，历史文化名城风貌得以彰显

在现行总规指导下，先后编制了《山海关历史文化名城保护规划（2010-2020）》、《山海关关城文物古迹保护规划》、《山海关区历史文化街区环境整治规划》、《山海关东头条至东三条历史文化街区保护规划》、《山海关东三条至东历史文化街区保护规划》、《秦行宫遗址保护规划》、《秦皇岛港口近代建筑群保护规划》、《北戴河近代建筑保护规划》，重点文物保护力度不断加大。国保、省保单位数量较现行总规实施前均有增加；山海关古城的保护和开发建设工作严格按照现行总规文化保护内容实施，2011年，山海关东头条至东三条、东三条至东历史街区被河北省批准为历史文化街区，街区空间格局、历史风貌保存完整，彰显了街区特色和古城风貌；

7. 景观风貌：城市设计体系趋于完善，组团风貌特色更为明晰

现行总规实施以来，我市先后按照现行总规关于城市景观风貌控制要求，组织编制了三个城市组团和北戴河新区的总体城市设计，以及11个重点片区的城市设计，完善了城市特色风貌控制体系，使我市的城市建设水平有了新的提高。

四、问题梳理

1. 发展空间不足与土地空置现象并存，土地利用集约度不高

在现状城市建设用地规模尚未达到规划建设用地规模的同时，大部分区、县和园区都面临“无地可用”的尴尬局面。造成这种情况的主要原因，一是剩余建设用地内有大量村庄分布，或园区短时间内无法解决村庄集中安置问题，导致该类土地不能整合利用；二是部分建设用地位于建成区外围，基础设施配套成本相对较高，同时受港口、铁路或各种市政管廊的影响，土地整合、盘活相对困难；三是区、县或园区管理部门就部分土地，与开发单位进行了初步商议或签署了意向性协议，尚未进入实质性建设阶段，而这部分土地被区（县）或园区管理部门视为已经出让。综合以上三个因素，和园区基于近期发展需求，将现行总规建设用地范围内的“白地”开发殆尽后，将空间拓展方向更多是瞄准了规划建设用地范围以外 ，造成城市土地利用集约度低，人均建设用地指标居高不下，同时，也给我市风景名胜区、自然保护区、历史文化名城、海岸线、林地等生态资源的保护带来一定压力，城市组团绿化隔离带面临蚕食危机；

2. 产业结构不合理，转型升级压力大

除秦皇岛经济技术开发区外，其它园区产业结构不优、层级不高、创新不足、布局不合理，重大支撑项目偏少，项目建设统筹推进和系统谋划不够，贡献率低，在区域发展聚焦结构调整、创新驱动的形势下，秦皇岛市各大产业园区的发展面临巨大挑战；

3. 县域经济发展缓慢，市域经济发展不平衡

滨海地区城镇仍处于快速城镇化发展阶段，需要更广阔的腹地做为支撑，为中心城区的快速发展提供品质稳定、数量充足的劳动资源、产品和巨大的消费市场。而非滨海地区的城镇发展缓慢，县域经济发展落后，基础设施配套不完善，不能与中心城区实现经济互动，造成城镇发展资源的单向流失，城乡经济两极化发展；

4. 城市综合交通体系仍有待完善

适应京津冀交通协同发展、环渤海地区合作发展的对外交通体系还有待进一步完善；市、县、区间快速通达的交通网络尚未全面形成，过境交通穿越中心城市和县城，与城市交通互相干扰；城市中心功能过于集中，路网等级结构不合理，支路网密度低，中心城区拥堵严重；公共交通相对滞后，场站设施配套不足，公交出行比例低。

5. 城市基础设施和公共服务设施承载力有待提升

随着城市建设快速发展和城市规模的不断扩大，与之相应的环卫、供水、供电、供热、供气、排水等市政基础设施配套压力明显加大，特别是城市环卫、供热、供水等设施面临容量不足的窘况，教育、医疗、文化、体育等公共服务设施投入不足，布局不均衡，服务能力不足的问题日益显现。

6. 港产城互动融合有待加强

随着城市的快速发展，港城发展空间的矛盾逐步显现。海港区临海不见海、港口铁路疏运分割城市严重、煤尘污染大、占用生活岸线等问题日益突出，港口功能单一，主要以煤炭中转运输为主，对地方经济带动和服务能力不强。加之腹地货运通道不畅，临港园区发展严重滞后，港城互促互进、共同快速发展局面尚未形成。

7. 城市中心区风貌特色不明显，滨海地区规划管控有待加强

秦皇岛做为国际知名旅游度假城市，市府所在地海港区，城市风貌特色塑造一直未能取得突出成绩，西港搬迁进展缓慢，城市临海不见海。城市内部精品建筑缺乏，城市风貌特色不足。城市滨海地区用地管控不够严格，未能发挥岸线最大价值，近海地区部分建筑退让不足，公共开放空间与绿化空间不够，缺乏统一的沿海天际线规划引导，滨海景观质量有待提升。

五、评估结论

综合多方面分析，我们认为，应对秦皇岛市总体规划进行全面的、系统的修编，力求在符合长远目标的前提下，解决当前面临的主要问题，为秦皇岛市的城市发展提供科学的决策依据。

六、针对总规调编的具体建议

1. 着重研究城市定位、科学预测城市规模

综合考虑京津冀协同发展、环渤海地区合作发展和国家振兴东北战略的等宏观环境的影响，以及秦皇岛市自身资源和行政区划调整等新的发展条件，按照宏观规划指导要求，结合《秦皇岛市空间发展战略研究》等最新的规划成果，对秦皇岛市的发展定位、发展规模、空间结构、产业选择等进行全方面分析研究，提出科学发展策略。

2. 落实区域重大建设项目、全面融入京津冀交通一体化

建议结合城市总体规划调编，将京沈二通道、京唐秦城际铁路、承秦铁路等重大基础设施以及北戴河生命健康产业创新示范区等重大项目在规划中予以落实。结合《秦皇岛市综合交通规划》相关内容，积极推进相关建设，继续完善公路网格局，实现外部交通全面对接。此外，随着西港搬迁改造工作的持续推进，秦皇岛港的功能转型升级及邮轮港的建设也需纳入规划中。

3. 整合产业园区优质资源、推动园区转型升级

建议整合市域现有园区的优质资源，淘汰落后产能，围绕全市产业发展一盘棋的原则，建设一区多园的产业平台，以有限的资源，重点承接首都教育、医疗、培训、央企总部、科技等功能和产业转移，精准打造非首都功能承接平台体系。坚持做大总量和调整结构并举，推动传统工业产业中高端化、战略性新兴产业规模化，加快形成先进制造业和现代服务业共同主导、传统产业与新兴产业双轮驱动、三次产业融合协调发展的新格局。

4. 高标准构筑全域生态安全格局、全方位提升城市综合承载力

建议结合已经编制的《秦皇岛市生态功能区规划》、《秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划》和在编的《秦皇岛市空间发展战略研究》成果，本着“高标严控”的原则和生态优先的理念，将现有生态安全方面的研究成果，整合梳理，纳入总体规划调编内容。按照新的区域背景和发展态势，重点对滨海地区的各项市政基础设施进行统一布署，结合海绵城市、城市综合管廊建设等新理念、新技术，同时要考虑城市暑期的基础设施压力，对城市的基础设施进行科学规划。

5. 控制城市增长边界，盘活存量土地

加强空间开发管制，划定城市开发边界，确定城市建设约束性指标。按照严控增量、盘活存量、优化结构的思路，做好村庄安置和基础设施的配套完善工作，积极推进中心城区旧城更新，提高土地利用效益。严格控制居住用地的增长，改变现有的“以房补房”的拆改，大力发展城市经济，增加城市就业岗位，改善城市环境，带动城市人口机械增长，快速消化存量住房。

6. 优化城市路网结构，强化城市公共服务功能

树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，强化支路网建设，打通各类“断头路”，形成完整路网，提高道路通达性。合理配置停车设施，优先发展公共交通，提高公共交通分担率。结合“三城同创”的具体目标，加大公共服务设施与公园绿地的建设力度，形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系，进一步提高城市绿地规模，强化绿地服务功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。

7. 强化海域的规划控制和引导、研究推进“港城互动”

建议总规调编要关注海域的保护与开发，包括海上填岛、海上客运交通建设、近海生态环境保护、岸线功能调整等方面的控制和引导。重点从功能布局、交通组织、环境影响等方面研究港口与滨海地区的关系，进一步调整产业布局，优化疏港交通，促进港口升级，提升港城环境品质，展现滨海城市风貌特色。

8. 积极适应和促进“多规合一”建设工作

新一轮总规调编应结合市里的“多规合一”工作，改变以往的组织编制和实施模式，成立以、市主要领导为组长的组织和综合协调机构主导本次总体规划调编，以统一的发展战略为引领，统筹协调多部门的发展思路，相关县区、部门全面参与，将新的总体规划做为秦皇岛市城乡建设发展的蓝图，确保总体规划的有效实施。下载本文