中国工商行政管理学会副秘书长 王磊

（2010年8月26日 总局行政学院）

同志们：

按照总局行政学院的教学安排，由我来为大家讲讲市场主体准入与监管的问题。接到这个任务后，我进行了认真学习，并与基层同志进行了交流，就基层同志在市场主体准入与监管中遇到的突出问题进行了分析和研究。在与基层同志交流中，我深切体会到，做好市场主体准入与监管工作，基层同志的任务重、压力大。具体体现在：市场主体日益增多、法律法规日益健全、市场环境日益复杂、责任追究日益严格。面对繁多的市场主体和复杂的市场环境，做好市场主体准入与监管工作，必须掌握科学的工作方法，必须坚持“规范准入、突出重点、分类监管、控制风险”的工作思路。其中，规范准入是前提和基础，是做好市场主体准入与监管的第一步；突出重点就是抓主要矛盾和矛盾的主要方面，防止眉毛胡子一把抓；分类监管就是要不断创新监管方式方法，提高监管执法效能；控制风险既要控制市场主体的系统性风险和区域性风险，又要控制工商干部的职业风险。

通过与基层同志交流，我了解到，我们的基层同志已经掌握了市场主体准入与监管的基本概念、基本理论、基本制度和主要的法律、法规，我这里就不做系统讲解了。下面，我就从几个比较典型的案例出发，引申分析几个方面比较突出的问题，与同志们一道探讨解决问题的思路和方法，为基层工商干部在完成监管执法任务的同时，有效防止市场主体监管的系统性风险和区域性风险，有效控制基层工商干部的职业风险，提供一些启发和借鉴。我要引申分析的几个突出问题是：如何规范市场主体准入？如何查处登记违法案件？如何实施市场主体分类监管？

由于时间关系，上述问题我分上下两个课时讲。上半课时重点讲讲“市场主体准入”，也就是“如何规范市场主体准入”这个问题；下半课时讲讲“市场主体监管”，也就是“如何查处登记违法案件”和“如何实施市场主体分类监管”这两个问题。

第一课时 市场主体准入

【案例介绍】广州市某贸易有限公司是经广州市工商局核准登记的有限责任公司，经营范围是：批发、零售、贸易。２００８年１月４日，该公司向广州市工商局越秀分局申请设立广州市某贸易有限公司越秀分公司，申请表上经营范围一栏填写的内容是：批发和零售贸易、定型食品、包装饮料。其中“定型食品、包装饮料”被划掉，在涂改处没有申请人的签名或盖章，也没有注明日期。申请人否认上述涂改是由申请方进行的涂改，并称是工商局擅自涂改的。２００８年１月１０日越秀分局核发了该贸易有限公司越秀分公司的营业执照，该营业执照注明的经营范围是：批发和零售贸易（不得经营肉、菜、鱼、三鸟等生鲜食品）。越秀分局加注括号的理由是广州市《关于整顿市场经营秩序坚决取缔占道摆摊的通知》规定，“在市规划布局的市场周边500米范围内的店铺、摊点不得经营肉、菜、鱼、三鸟等生鲜食品。”该案经过审理认定，越秀分局在未告知原告其申请材料不齐全或者不符合法定形式的情况下，核发的营业执照自行删除原告申请的“定型食品、包装饮料”，并在经营范围“批发和零售贸易”后用括号加注“不得经营肉、菜、鱼、三鸟等生鲜食品”，了原告的经营范围，不符合行政许可法的规定，违反了法定程序，依法应予撤销，并重新予以核定。

从判决结果看，这个案子中，广州市工商局越秀分局有两处违反了法定程序：一是发现申请材料不齐全或者不符合法定形式可以当场更改的，没有让申请人当场更改，而是自行涂改；二是以地方文件作为依据，申请人“不得经营肉、菜、鱼、三鸟等生鲜食品”，违反了行政许可法关于经营资格应当由法律、行规决定的规定。从这个案件出发，我要引申分析的是基层工商行政管理机关在市场主体准入环节如何准确履行审查职责的问题，切实做到不缺位、不越位，既要严格把关、规范市场主体准入，又要依法行政，不能侵犯企业经营自主权。

那么，如何才能准确履行市场主体准入把关职责呢？同志们都知道，我国的市场主体类型很多，既有法人、又有非法人，既有公司、又有合伙企业、个人独资企业、个体工商户。面对如此繁多的市场主体类型，要规范市场主体准入行为，避免在登记环节引发争议，防止因把关不严而被追究责任，首先要了解和掌握不同市场主体的特点，然后再分门别类地确定审查重点，有针对性地履行把关职责。

一、如何规范市场主体准入行为

（一）市场主体的突出特点

为了便于大家把握不同市场主体的突出特点，我想通过比较的方法，重点分析内外资企业的不同特点，合伙企业、个人独资企业与个体工商户的不同特点。

1、内外资企业的不同特点

也许有的同志会说，我国加入世界贸易组织那么久了，市场已经完全开放了，对外资企业应该实施国民待遇了，内外资企业应该一致对待，不应该有区别了。这种观点不仅是片面的，而且是错误的。从世界范围来看，即使开放程度很高的发达市场经济国家，如美国，也存在本国企业与外国企业的差别待遇，特别是在市场准入环节。同志们想想：为什么美国允许中国的联想集团并购美国的IBM个人电脑制造企业，但不允许中石油收购美国的优尼科石油公司呢？因为美国对外资准入的领域也是有的，个人电脑制造业务已经属于一般制造业，无需管制，而石油仍然属于美国的战略资源，是需要严格管制，不能让外国企业控制的。其他国家也是一样，都会根据本国经济和产业结构状况，在准入环节对外资实行不同程度的产业。从我们国家来看，对外资也是逐步开放的，在组织形式上，先是允许设立中外合资经营企业（1979年），然后允许设立中外合作经营企业（1988年）、外商独资企业（1986年）、外商投资合伙企业（2010年）；在产业上，先是鼓励外商投资一般制造业、一般服务业，然后才逐步放宽对高端制造业，金融、保险、增值电信等高附加值服务业的准入。但不论怎么开放，总是有一些行业是禁止外商投资的，例如，放射性矿产的加工、武器弹药制造、电网建设和经营、空中交通管制公司、基础教育、无线电网络等等。因为这些敏感行业或者战略性产业直接关系到国家核心利益，乃至，在任何国家都是严格或者禁止外商投资的。

也许有的同志还会说，相对于内资企业而言，外资企业数量太少，无关紧要。这种观点就有点想当然了。【插入饼状图】相比较而言，外资企业数量确实不多，截止到2009年底只有43.43万户，在各类企业总数1063.74万户中只占到4.1%。但是，同志们，这么少数的外资企业注册资本总数占全国各类企业注册资本总数的20%以上，所实现的工业产值（现价）占全国工业产值（现价）的28%，进出口额占全国进出口总额的55％，直接就业人数占全国直接就业人数的11%，缴纳税收占全国税收收入的22％。从这些数字可以看出，这些外资企业已经成为我国国民经济的重要组成部分，对我国经济发展的作用是积极的、明显的。

根据我们国家的市场主体法律和外商投资法律以及外资产业，内外资企业主要有以下几个方面的差别：【讲解时顺次插入对比表】

相对于3327.万户个体工商户而言，个人独资企业数量不多，只有115.8万户，相当于个体工商户总数的1/30；合伙企业更少，只有12.58万户。【插入柱状图】但是，从促进就业的角度看，个人独资企业雇工人数多达1023.55万人，合伙企业雇工人数131万人，两项加起来，是个体工商户从业人员6585.38万人的1/6还要多。因此，决不能忽视个人独资企业和合伙企业对我国经济社会发展的积极贡献。根据《合伙企业法》、《个人独资企业法》和《城乡个体工商户管理暂行条例》，合伙企业、个人独资企业与个体工商户的主要区别有以下几个方面【顺次插入下表】：

在了解和掌握各类市场主体的特点后，我们再来看看市场主体准入的各个环节工商行政管理机关都有哪些审查职责和要求，看看不同类型市场主体准入都有哪些特别的审查重点和审查技巧。

1、名称核准环节的审查重点和审查技巧

⏹名称组成是否符合规范(行政区划＋字号＋行业特点＋组织形式)?

⏹名称中是否含有禁用语言(损害国家利益、党政机关名称、同行业他人注册的字号等)?

⏹是否使用已经被注销一年以内、吊销营业执照三年以内的公司名称?（个体工商户不受年限）

⏹在名称中间使用“(中国)”的是否属于外商独资企业或外方控股企业的外方字号?

⏹使用不含行政区划的名称是否符合规定条件?

⏹名称中不使用行业表述的,是否符合规定条件?

2、公司设立登记环节的审查重点和审查技巧

⏹是否有预先核准的公司名称？

⏹公司经营范围是否符合规定？经营范围中有法律、行规和决定规定必须在登记前报经批准的项目,是否已经相应审批机关批准？

⏹境外投资者的主体资格证明和身份证明是否符合规定（针对外资企业）？

⏹法定代表人、董事、监事和经理的产生是否符合法律、行规和公司章程的规定？

⏹公司住所证明是否符合规定？

⏹公司注册资本（包括出资期限、出资方式等）是否符合规定？

3、公司变更登记环节的审查重点和技巧

⏹变更名称的,是否符合名称管理的相关规定？

⏹变更公司住所的,其住所证明是否符合相关规定？

⏹变更法定代表人的,新法定代表人的产生是否符合法律、行规和公司章程的规定？

⏹变更股东的，其股权转让协议是否符合法律规定？

⏹变更经营范围的，是否有法律、行规和决定规定必须在登记前批准的项目已经相应审批机关批准？

⏹变更注册资本的，其增加或减少出资是否符合法律规定？

⏹变更公司类型的，其变更后的公司类型是否符合规定？ 

4、公司注销登记环节的审查重点和审查技巧

⏹<注销登记申请书>是否由在登记机关备案的公司清算组负责人签署的？

⏹清算报告是否依法经过公司的董事会或者人民备案、确认？

⏹因营业期限届满而解散注销的,是否有公司依法作出的决议或决定？

⏹因裁定解散、破产的,是否有裁判文书？

⏹因违法被行政机关责令关闭、吊销营业执照、吊销设立许可或撤销公司设立登记的,是否有相应的法律文件？

⏹是否有公司清算组在报纸上公告通知债权人的证明？

⏹有分公司的,是否有分公司已经注销的证明？

5、公司章程的审查重点和审查技巧

公司章程作为公司自身的“”，不仅是规范公司组织和活动的基本准则，也是规范公司与股东之间、股东与股东之间法律关系的主要文件，同时亦是社会公众了解公司和国家监管公司的重要依据。因此，公司章程是公司登记机关最重要的审查内容。根据《公司登记管理条例》第23条规定，公司章程有违反法律、行规的内容的,公司登记机关有权要求公司作相应修改。

根据各地在公司登记过程中所积累的经验和有关公司法学者所研究的成果，我们逐渐摸索出一些审查公司章程的技巧，可以适当减轻登记审查人员的工作量，提高审查质量。总的原则是：在审查公司章程时，可以根据公司章程记载事项所具有的不同法律效力,确定审查的强度:绝对必要记载事项是公司登记机关必须严格审查的重点内容；相对必要记载事项是一般审查的内容；任意记载事项是附带审查的内容。 

——绝对必要记载事项的审查:绝对必记载事项是指《公司法》规定公司章程中必须载明的事项，缺少其中任何一项或者任何一项记载不合法，整个公司章程可能归于无效。根据《公司法》第25条，有限责任公司章程的绝对必要记载事项是7项，分别是名称和住所;经营范围;注册资本;股东的姓名或名称;股东的出资方式、出资额和出资时间;公司的机构及其产生办法;公司法定代表人。根据《公司法》第82条规定，股份有限公司章程的绝对必要记载事项是11项,分别是名称和住所;经营范围;股份总数、每股金额和注册资本;设立方式;发起人的姓名或名称、认购的股份数、出资方式和出资时间;董事会的组成、职权和议事规则;公司法定代表人;监事会的组成、职权和议事规则;利润分配办法;解散事由与清算办法;通知或公告办法。公司登记机关不仅要严格审查公司章程是否具备必要记载事项，同时还需审查必要记载事项的内容是否违背《公司法》、《公司登记管理条例》等法律、行规的强制性规定。比如，某个公司章程中记载的注册资本中货币出资低于注册资本总额的30%，就违反了《公司法》的强制性规定，应当要求其作出修改。 

——相对必要记载事项的审查:相对必要记载事项是指《公司法》虽然也有规范性要求，但并未强制规定必须在公司章程中予以明确记载、而是由股东协商一致载入公司章程的有关公司组织和行为的事项。例如，公司向其他企业投资或者为他人提供担保事项（第16条）、股东会行使的其他职权事项（第3）、自然人股东死亡后股东资格能否继承（第76条）等等。由于相对必要记载事项是否写进公司章程以及写进章程的内容是否与公司法规范一致，都并不导致整个公司章程无效，因此，公司登记机关没有必要审查是否记载，而重点审查已经写进章程的相对记载事项是否违背《公司法》、《公司登记管理条例》的强制性规定。比如，公司章程可以不记载公司为他人提供担保的事项，按《公司法》执行就行了；但如果记载为“公司为公司股东提供担保的，由董事会决定”就不行了，因为，《公司法》对此有强制性规定，“必须经股东会或者股东大会决议”而不是“董事会”。这就属于相对必要记载事项违反了《公司法》强制性规定。

——任意记载事项的审查:任意记载事项是指《公司法》并未列举，由股东在不违反法律、行规规定和公序良俗原则下共同制定的与公司活动有关的事项。例如，对公司董事长、总经理等高级管理人员的薪酬，股东大会或者董事会会议的地址等等。任意记载事项不属于法律明确列举的内容，其本意是贯彻公司自治原则；同时，任意记载事项并不影响整个公司章程的法律效力，不影响公司登记行为的合法性，因此公司登记机关可以不审查任意记载事项。

前面，我就公司的审查重点和审查技巧说那么多，是因为公司是市场主体中影响最大也最需要规范的一个类型。下面再简单说说其他类型市场主体的审查重点。

7、合伙企业的审查重点和审查技巧

⏹ 合伙企业的名称是否符合规定？是否表明“普通合伙”、“特殊普通合伙”或者“有限合伙”的一种？

⏹普通合伙人的资格怎样？普通合伙人是否具有完全民事行为能力？特殊的普通合伙企业中合伙人的资格是否符合规定？是否有职业资格证明？是否有国有企业、国有独资公司、上市公司以及公益性事业单位、社会团体作为普通合伙人？

⏹有限合伙人的人数是否在50人以下？

⏹外商投资合伙企业的经营范围是否符合外商投资产业？

    8、个人独资企业的审查重点和技巧

⏹是否有投资人姓名和居所？

⏹企业名称是否与其责任形式和从事的营业相符合？是否有禁用的表述？（“公司”“、有限”、“有限责任”）

⏹经营范围中是否有需要前置审批的项目？

⏹是否明确个人财产出资还是家庭共有财产出资？

    10、个体工商户的审查重点和审查技巧

⏹是否属于需要名称预先核准的情况？

⏹是否有经营者姓名和住所？

⏹是否有经营者所在地户籍证明？

⏹固定经营场地是否有证明？无法提供产权证明的，能否提交其他证明（市场开办单位、开发区管委会、居委会、村委会出具的同意在该场所从业的证明）？

⏹异地经营的，是否报告原登记机关？经营地工商机关是否接受并换发临时营业执照？

⏹改变经营者的，是否重新办理了登记手续？

同志们，关于如何规范市场主体准入问题，我就先讲到这里。谢谢大家！

第二课时  市场主体监管

同志们，前面我用了一个课时讲解了如何规范市场主体准入问题。下面这一课时，我再讲讲市场主体监管问题。我想先分析一下市场主体违反工商行政管理法规行为的大体情况，重点分析几种违反登记管理法规行为的查处和认定重点。然后，再结合实际，谈谈基层工商行政管理机关如何实施市场主体分类监管问题。不论是登记违法行为查处，还是市场主体分类监管，目的都是一个：就是要在规范准入的基础上，突出重点，分类监管，控制风险。下面，先谈谈如何查处登记违法案件。

一、如何查处登记违法案件

【案例介绍】福建漳浦福生水产科技有限公司（以下简称福生公司）是在境外注册的“福星国际贸易有限公司”（以下简称福星公司）2000年5月在漳浦县工商局登记注册的一家外商独资企业，２００２年１２月２５日，注册资本３２万美元已全部到资。到资同一天，福生公司实际控制人洪某将公司所属资金２７万美元外汇账户结汇为人民币２２７万元后，以“基建款”名义通过银行电汇给建发股份公司账户。经查实，福生公司上述汇给建发股份公司的这笔资金，并非所谓的“基建款”，而是用于支付厦门福星公司与建发股份公司的贸易款。而漳浦福生公司与厦门福星公司不存在投资与被投资关系，都是当事人福星公司在我国分别投资设立的两家核算的有限责任公司。案发后，漳州市工商局于２００７年８月１４日向当事人发出整改通知书，截至２００７年９月２７日当事人又从厦门福星公司返还漳浦福生公司１００万元。至案件终结时，尚有２７万元出资无法收回。漳州市工商局认定,漳浦福生公司自成立以来转移公司注册资本２２７万元，用于与该公司无关的活动。漳浦福生公司股东——福星公司的上述行为已违反了《公司法》第三十六条“公司成立后，股东不得抽逃出资”之规定，属抽逃出资行为。鉴于当事人在案发后按照工商局要求及时收回了大部分注册资本,消除违法行为后果，漳州市工商局对福星公司从轻处以１万元的罚款。

这个案子是一个典型的抽逃出资的违法案件。福建省漳州市工商局在行为认定、定性处理以及处罚幅度的掌握上都是比较准确和到位的。从这个案子出发，我要引申分析的是如何查处登记违法行为问题。在具体分析几种登记违法行为之前，让我们先对市场主体违反工商行政管理法规的情况有一个大致的了解。

（一）市场主体违反工商行政管理法规行为情况

从2009年全国各级工商行政管理机关查处的案件情况看，市场主体违反工商行政管理法规行为的大体分布是这样的【插入饼状图】：违反登记管理法规行为123.47万件，公平交易违法60.34万件，无照经营60.52万件，传销和非法直销2619件，侵犯消费者权益12.74万件，食品违法8.53万件，商品交易市场违法38万件，商标侵权4.36万件，广告违法4.69万件。数量最多的是登记违法行为。

（二）市场主体违反登记管理法规行为情况

关于市场主体违反其他工商行政管理法规的行为，特别是有关公平交易执法、直销监管、消费者权益保护、商标侵权、广告违法、查处取缔无照经营等方面的问题，总局有关司局领导会在相关的专题中详细讲解。我这里就重点分析一下市场主体违反登记管理法规行为的情况。

从违法的市场主体类型看，【插入饼状图】在所有123.47万件违反登记管理法规行为的市场主体中，个体工商户82.79万件、私营企业25.35万件、内资企业13.76万件、外资企业1.56万件。从违法行为的具体表现看，最为突出的是不按规定参加年度检验的行为，97.36万件，占到所有违反登记管理法规行为的78.8%。其次，是不按规定办理变更登记、注销登记的行为7404件。还有就是登记时提交虚假材料的1242件、虚报注册资本1207件、虚假出资770件、抽逃出资1385件。

（三）市场主体违反登记管理法规行为的认定重点

应该说,每一类违法行为都有其特定的行为特点和认定重点,甚至在同一类违法行为中,每一个具体的案件又都有其的构成要素。我这里，挑选几个基层同志反映比较突出也比较复杂的登记违法行为，谈谈登记违法行为认定的重点，与大家共同交流。

1、提交虚假材料骗取登记行为

提交虚假材料骗取登记的行为，是指在办理登记时提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得登记的行为，属于严重侵犯登记管理秩序的违法行为，也是登记实践中比较突出的一个问题。2009年全国共查处此类违法行为1242件。在认定这类违法行为时需要把握以下几点：一是行为主体。关于这类违法行为的主体，在变更、注销登记环节是清楚的，是企业本身。比较难以把握的是在设立登记环节，究竟是准备设立的企业本身，还是提交登记材料的自然人？从代理法律关系看，即使是设立登记环节，具体负责提交材料的自然人是投资者共同指定的代理人，其行为后果和法律责任应该由委托人承担，因为这些自然人执行的是投资人的决定，而投资人的法律责任应该由设立后的企业承担，因为设立后的企业是投资人承担法律责任的实体。从《公司法》第199条规定看，就是将提交虚假材料骗取登记行为的处罚对象确定为公司。二是行为方式。从行为动机看，不论是提交虚假材料，还是采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，都是当事人的主观故意行为，其目的就是要欺骗登记机关。从行为手段看，有的表现为虚假签名，有的表现为伪造批准文件或者其他证明文件，使得其提交的材料表面上都是符合要求的。实践中表现比较突出的是虚假签名方式。而这种方式往往又与当事人之间的民事纠纷关联在一起，导致行为认定和处理都非常复杂。同样是虚假签字，有的是被代签字的人开始默认事后又反悔的，比如，张某和李某原本是好朋友，在设立公司时李某只是挂名股东，实际没有投资，默认张某代为签字。等公司发展起来后，李某又主张自己的股东身份，否则就举报张某虚假签字。还有的是没有经过别人同意就伪造他人签字的，比如，张某背着另外一个股东李某，伪造李某的签字把李某的股份转让过户到自己名下。这类案件一般都需要相应的司法判决或者司法鉴定帮助才能认定，因为登记机关是没有裁判民事纠纷职权的，只有相应民事纠纷得到司法裁判或者司法鉴定后，登记机关才能认定登记材料的真伪。三是行为后果。不同的行为后果不仅直接关系到违法行为能否认定，而且关系到违法行为的情节轻重，从而确定处罚幅度。一般而言，如果行为后果能够弥补，当事人可以补充提交真实的材料，纠正违法行为，就可以不认定为情节严重，不至于导致吊销营业执照的后果；如果行为后果难以弥补，往往被认定为情节严重，要么撤销登记，恢复原状，要么直接吊销营业执照。比如，某个公司在设立登记时所承租的房屋还没有拿到产权证明，为了及时登记提交了虚假的产权证明，在公司设立后才办好产权证明。这种情况下，如果登记机关发现其违法，是可以通过责令公司提交真实的产权证明进行改正的，不必要认定为情节严重。相反，如果某个公司的股东先是伪造本公司其他股东签名将公司股权全部过户到自己名下，后又与善意第三人签署股权转让协议，将公司股权全部转让给善意第三人，这种情况就属于情节严重。登记机关就可以认定为情节严重，直接吊销该公司营业执照，因为这种严重侵权行为已经难以弥补。简单撤销登记、恢复原状可能会影响善意第三人利益。登记机关只能依法吊销执照，相关当事人按照民事法律关系承担相应赔偿、清算责任。

2、虚报注册资本违法行为

虚报注册资本，是指公司在办理登记时对注册资本中的实收资本采取以少报多、以无报有等欺诈手段骗取公司登记的违法行为。2009年全国查处此类违法行为1207件。虚报注册资本违法行为有以下特征：一是行为主体。虚报注册资本是公司全体股东故意合谋的结果，是团体行为，其违法主体是公司，这是区别于虚假出资及抽逃出资违法行为的关键点，因为虚假出资和抽逃出资的行为人是股东。二是行为后果。虚报注册资本的动机产生于公司登记之前，行为结果发生在公司登记时，即达到了公司登记效果。如果拟设立公司的出资人有意要虚报注册资本，但其提交的虚假材料被登记机关发现而不予受理，未产生公司登记的法律后果，则不能认定为虚报注册资本。公司登记机关不予受理本身就阻止了这一违法行为的发生。三是行为方式多通过采取高估非货币财产、伪造存款凭证和财务、虚拟股东、与资产评验机构串通编制虚假验资报告或骗取验资报告、提交虚假登记材料等形式，隐瞒重要事实取得公司登记。四是虚报注册资本行为，欺骗的是公司登记机关，破坏的是社会经济秩序。 

值得注意的是，当出现公司虚报注册资本违法行为时，对公司是虚报注册资本，而对公司的发起人、股东则是虚假出资。这种基于同一违法事实而产生的两种结论，在认定上应充分考虑不同行为结果的危害性，并采取吸收的原则，认定为公司虚报注册资本。

3、虚假出资违法行为

虚假出资，是指公司发起人、股东未按公司章程约定交付或未按期交付作为出资的货币或者非货币财产的违法行为。2009年全国查处这类违法行为770件。虚假出资违法行为有以下突出特征：一是违法行为主体是公司的发起人、股东，因为出资是发起人、股东的义务。目前我国还没有发起人、股东虚假出资的行为由公司承担法律责任的法律规定。二是股东之间没有故意合谋骗取公司登记的目的，是公司发起人、股东单方违反公司章程或股东出资协议未出资、出资不足、未交付非货币财产或在公司成立后未按照法律、行规规定按期对需权属确认的财产（如房屋、土地使用权、车辆、知识产权等）办理财产转移手续。三是行为方式表现为出资人仿造出资凭证或与入资存款银行串通，为其出具收款证明，与资产评验机构串通，为其出具资产评估报告、验资证明，骗取公司登记。更多的表现为发起人、股东未向公司实际交付财产或转移财产权。四是虚假出资是出资义务人不履行股东出资协议约定的出资义务，是一种违约行为，直接侵犯的是其它股东及公司的利益。

4、抽逃出资违法行为

抽逃出资是公司发起人、股东实缴出资已经到位后，又将其出资部分或全部抽回的违法行为。2009年全国查处这类违法行为1385件。抽逃出资违法行为的突出特征有以下几个方面：一是行为主体是已实际缴纳出资的发起人、股东，而不是公司。虽然从表面上看，抽逃的出资是从公司账面上以公司名义对外支付的，但其行为主体是控制公司的发起人或者股东。因此，一般情况下，只有控股股东才能实施抽逃出资行为。二是违法行为时间发生在公司成立后。公司成立以前撤回、转移出资不能认定为抽逃。如公司成立后发现公司发起人、股东在公司成立以前已经撤回、转移出资却又不减少申报的注册资本的，不能认定为抽逃出资，而应认定为虚报注册资本的违法行为。三是行为对象是发起人、股东自己已经缴付的出资，而不是公司的其他资产正常的转移。这一点在认定抽逃出资行为时非常关键，因为公司股东缴付的出资最后都属于公司资产的组成部分，而公司资产在公司运营过程中是不断发生变化的，属于正常业务往来。有两点可以帮助区分公司资产的正常转移与公司股东抽逃出资：一点是看资金的流向去了哪里？是流向了公司正常的业务往来对象，还是流向股东自己或者股东另外成立的公司；另一点是看资金数额，是大于还是等于股东已经缴付的出资额。四是具有民事违约与行政违法的双重特性。抽逃出资既违反约定，侵害了其他股东和公司的权益，同时破坏了社会经济秩序。

与虚假出资不同的是，抽逃出资是公司发起人、股东在实际缴纳了出资或部分出资后又抽走出资；而虚假出资是公司的发起人、股东实际未缴付出资而通过虚假手段证明其履行了出资义务。抽逃出资的数额往往占注册资本的比例较大，抽逃出资的流向只能是公司已实际缴纳出资的发起人、股东，当发起人、股东对流出资金的用途不能有合理的解释时，往往涉嫌抽逃出资。

5、超范围经营行为

超范围经营行为，是指企业超越登记机关核准登记的范围从事生产经营活动的违法行为。根据新的公司法，超范围经营本身不再作为一个的违法行为名称，而纳入了未按规定办理变更登记事项的违法行为，并根据其从事的活动性质作了不同程度的区别规定，对于超范围从事一般项目经营的，也就是从事不需要前置审批项目的，《公司法》规定为未按照规定办理变更登记的行为，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以1万元以上10万元以下罚款的处罚；而对于超范围从事需要经过批准方可从事的经营项目的，《公司法》规定了更为严厉的吊销营业执照的处罚。这一调整，体现了对公司违法行为分类管理的理念：对于一般项目放松管制；对于许可项目严格管制。2009年，全国共查处未按规定办理变更登记的违法行为5404件，其中有将近一半属于超范围从事一般经营项目而未办理经营范围变更登记；全国还查处了未经批准擅自从事相关经营活动行为1930件，这些都属于超范围从事许可项目的经营行为。

由此可见，在认定超范围经营行为时，不仅要看是否超出核准登记的范围从事经营活动，更重要的是要看其所从事的经营活动是否属于需要法相关部门审批的项目。也就是说，要区分超范围从事一般项目经营和超范围从事许可项目经营。比如说，某药品销售有限公司的经营范围核定的是“批发、零售药品”，如果该公司同时销售了保健品，就是超范围从事一般项目，因为根据现行法律、法规，销售保健品不需要前置许可。相反，如果某保健品销售有限公司的经营范围核定的是“批发、零售保健品”，却销售了药品，则构成了超范围从事许可项目的经营，情节严重的应当吊销营业执照，因为，根据《药品管理法》，从事药品销售的，需要经过药品主管部门批准，取得《药品经营许可征》并在经营范围中载明。

二、如何实施市场主体分类监管

大家都知道，前些年，不少基层工商干部因为在市场主体准入或者监管方面没有尽到责任，当辖区内市场主体发生重大安全事故后被追究责任，甚至被判处刑罚。教训极为惨痛。这些教训深刻揭示了市场主体准入和监管中确实存在一定漏洞，负责市场主体准入和监管的基层工商干部面临着越来越高的职业风险。为了堵塞市场主体监管漏洞，防范市场主体监管的系统性风险和区域性风险，同时有效控制基层工商干部的职业风险，各地探索建立了不同程度的市场主体分类监管方式，突出监管重点，明确监管责任，规范主体行为，控制职业风险。总局2003年决定在全国工商系统实施企业信用分类监管，简称“金信工程”，随后，又逐步推出了个体工商户分层分类登记管理、商品交易市场分类监管等市场主体分类监管方式改革，取得了显著成效。我这里重点谈谈企业信用分类监管工作，特别是基层工商干部如何具体实施分类监管问题。

（一）企业信用分类监管改革取得重大成就

企业信用分类监管，是近年来工商系统推出的一项重要改革举措，是利用现代信息技术提高监管执法效能的基础性工作，是建立企业诚信体系、维护市场经济秩序的基础性工作，是加快职能转变、服务企业健康发展的基础性工作，是推进政务公开、实行阳光监管的基础性工作，是整合执法资源、实现信息共享的基础性工作。2003年以来，全系统认真按照总局《关于对企业实行信用分类监管的意见》要求，确立了企业信用分类监管指标体系，明确了企业信用分类等级，建立了联网应用机制，规范了企业信用信息公开和披露制度，“金信工程”建设取得重大成就。

1、全国联网目标基本实现。

按照“金信工程”总体方案和总局的要求，通过总局和各地的积极努力，目前省局、市局两级数据中心已经建立，总局、省局、地市局三级数据库也基本建立。根据总局推进联网应用的要求，全国各地工商部门都对业务系统进行了改进，拓展了联网数据的跨地区联网应用范围，建立了总局、省局、市局、县局、工商所五级网络系统，各地工商局都能够访问全国企业基本信息和黑牌企业数据库，实现了对黑牌企业的警示和功能。各省也建立了本地黑牌企业数据库和一人有限公司数据库，并与总局全国数据库联网应用，实现了跨地区数据共享，全国46个省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级市工商局都已经与总局联网，企业信用分类监管数据全国联网目标基本实现。截止到2010年8月2日，总局数据中心通过联网汇总了在营企业1083.54万户企业的基本信息；497.22万户注销企业信息；534.65万户吊销企业信息；建立了全国黑牌企业数据库，汇总黑牌企业367.26万户、吊销企业的法定代表人或者负责人信息310万条。

2、监管效能明显提高。

按照总局要求，各省级工商局都已经全部实现企业信用分类监管，地市级和区县级工商局中也已经有95%实现了企业信用分类监管。全国纳入企业信用分类监管的A类守信企业807.74万户，B类警示企业43.42万户，C类失信企业35.27万户，D类严重失信企业326.99万户。【插入饼状图】通过实施企业信用分类监管，合理调配了工商系统监管执法力量，有针对性开展市场巡查，促进了职能整合和职能到位，建立了守信企业激励机制、警示企业预警机制、失信企业惩戒机制、严重失信企业淘汰机制，实现了由分散管理向综合管理转变、由突击式监管向长效监管转变、由被动盲目管理向主动科学管理转变、由静态管理向动态管理转变，大大提高了监管执法效能。

3、服务社会功能显著增强。

工商部门通过实施企业信用分类监管，有效地促进了企业诚信意识的提高和社会诚信约束机制的建立，为地方经济发展发挥了作用，受到了地方、和有关部门的普遍欢迎。税务、海关、质检、劳动保障等部门以及人民纷纷到工商部门了解企业信用监管情况，主动要求联网实现信息共享。一些地方工商部门与税务部门实现企业基础信息交换后，税务部门发现了未办理税务登记的企业，对堵塞税源监管漏洞、增加税收发挥了积极作用；与海关的电子口岸系统实现了信息共享，对遏止、打击走私、骗汇等违法犯罪活动发挥了积极作用。对企业违法记录予以披露，对吊销企业进行公示，强化了社会监督，加大了违法成本，降低了交易风险，促进了社会信用体系建设。

4、企业信用分类监管改革不断深化。

各地在按照总局的统一部署，稳步推进企业信用分类监管工作的基础上，结合当地实际不断丰富企业信用分类层次和内容，不断拓展企业信用分类监管领域，不断深化企业信用分类监管内容，不断提高企业信用分类监管效能。北京、上海、江苏、浙江等地工商局在总局确定的四类企业信用标准基础上，还根据企业所从事的行业风险程度、所在的区域位置重要程度，建立了进一步的细化分类指标，把重热点、高风险行业以及重点区域的企业分别纳入企业信用分类监管标准，进一步丰富了企业信用分类监管内涵。许多地方工商局还把企业属地监管、“经济户口”管理和企业信用分类监管有机结合起来，将监管区域划分成若干责任区，绘制“经济户口监管地图”，把企业信用分类监管任务落实到基层，进一步推动上下级之间的联动监管。

（二）存在的突出问题

1、数据质量还有待进一步提高。一些地方的数据缺项、漏项、错项多，数据更新不及时，影响了完整、准确的企业信用记录的建立。在企业基本信息方面问题突出的是股东信息、年检信息完整率不高；在企业信用信息方面问题比较突出的是企业被处罚信息收集不完整；在黑牌企业信息方面问题比较突出的更新不及时。

2、联网应用还有待进一步加强。虽然大部分地区对黑牌企业进行了警示和，但在锁定期限上还不够统一规范。自然人独资的一人有限公司联网共享信息不完整，已经导致少数自然人设立多个一人有限公司。工商部门内部各个业务管理系统互动不够，区域之间信息平台还没有有效衔接，已有的信息资源没有得到充分的利用。与相关部门的联网应用和信息交换还需要进一步探索。

（三）基层工商干部落实企业信用分类监管的几个着力点

做好企业信用分类监管工作，不仅是工商行政管理监管方式的重要改革举措，更是控制市场主体监管的系统性风险和区域性风险的有效手段，也是有效防范基层工商干部职业风险的一个重要途径。我们基层同志一定要从防范自身职业风险的角度，切实增强做好企业信用分类监管工作的主动性和积极性。根据基层工作的特点，我认为，基层同志在企业信用分类监管方面要把握好以下几个着力点。

1、抓源头。数据质量是企业信用分类监管的基础和源头，是企业信用分类监管实施效果的决定性因素。企业信用分类监管，是以全面、准确、及时记录企业在经济活动中留下的“痕迹”为基础的。在信息化时代，无论是机关、团体、组织还是个人，捕捉、搜索信息能力的强弱，汇集、分析、运用信息能力的高低，决定了机关、团体、组织和个人的命运。我们基层工商干部一定要切实提高认识，按照“谁登记、谁录入；谁检查、谁录入；谁处罚、谁录入”的原则，及时、准确、全面收集、更新企业信用信息，切实提高数据质量。

2、抓年检。年检是工商部门对市场主体进行监督管理的有力手段，也是收集和掌握企业信用信息的有利时机。基层工商干部在每年审查企业年检报告书的过程中，都要注意收集、核对企业动态信息，及时更新企业信用信息数据。同时，在审查企业年检申请时，要根据所审查的企业信用等级，确定不同的审查强度：对于信用等级较高的企业，可免于审查；对于信用等级较低的企业，重点审查，必要时启动实质审查程序，对企业进行实地考察，确保年检申报材料的真实性。

3、抓重点。企业信用的分类是手段，是确定监管力度的依据。而突出重点，对不同信用等级的企业实施分类监管，才是“金信工程”的目的和要求。基层工商干部日常监管执法任务很繁杂，要掌握工作的方式方法，学会抓重点，就是要学会抓主要矛盾和矛盾的主要方面。对不同信用等级的企业分别实施不同的监管手段和监管方式【插入四种颜色图】对于A类守信企业和B类警示企业可以远距离监管，节约执法资源。要把C类失信企业和D类严重失信企业、行业风险度高的企业、区域位置重要的企业等，列为重点监控对象，加强监管，属于责令关闭的，监督其依法办理注销登记；属于吊销营业执照的，发布吊销公告，重点检查其是否已停止经营活动并进行清算；对被吊销营业执照负有个人责任的法定代表人，以及法律法规规定需要的有关人员依法进行锁定；公开违法记录并选择典型予以公示。

4、抓关联。在全国范围实施“金信工程”的一个重要作用就是整合全系统的执法资源，实现企业分支机构联网关联审查和企业异地投资联网关联审查。基层工商干部要充分利用联息，实施联网关联审查，并及时将执法中收集的信息关联到相应的业务平台中。对黑牌企业数据、一人有限公司数据，不仅要在本地进行，而且要及时提交上级数据库，便于其他地区工商机关进行，切实发挥工商系统整体优势，推进跨区域联动执法。

5、抓共享。通过信息共享，不仅可以发挥工商部门掌握企业信用信息的优势，为有关部门执法提供帮助，还可以通过信息比对，提高企业信用信息的真实性、全面性。有的地方工商局在年检审查过程中，与银行、税务部门联网，探索建立财务报表单一报送制度，核对企业填报的资产负债表真实性。因为，企业在向工商部门填报时，为了掩盖其抽逃出资嫌疑，往往注重报表的平衡；而向银行申请贷款时往往注重多报利润，少报亏损；向税务部门申报时又往往注重少报利润，多报亏损。通过部门间信息共享，交叉比对，可以防止企业随意填报，提高数据信息的真实性。通过部门间信息共享，联动执法，可以建立社会诚信约束机制，提高企业诚信意识，促进经济社会又好又快发展。

同志们，市场主体处于社会经济活动的中心，是社会经济发展的主体动力。市场经济发达国家的实践证明，强大的市场主体就是强大的经济和强大的国家。正是在这个意义上，美国前总统柯立芝曾经提出：“美国的事业是市场主体。”我国的市场主体是各类在我国境内从事经营活动主体的总称，是我国市场的基本单位，是市场的细胞。这些市场主体发育、成长的质量，直接关系到市场肌体的健康，关系到市场秩序、交易安全，关系到市场经济的健康发展，关系到经济社会又好又快发展。工商行政管理部门在市场主体准入与监管方面发挥着日益重要的作用。基层工商干部在市场主体准入与监管方面承担着日益繁重的任务。我们要树立正确的工作理念，掌握科学的工作方法，在繁重的执法任务面前把握重点，在繁多的市场主体面前掌握主动，切实做到“规范准入、突出重点、分类监管、控制风险”，为规范市场主体行为、服务市场主体发展、维护市场经济秩序，促进经济社会又好又快发展作出我们应有的贡献！

围绕市场主体准入与监管，我只讲了如何规范市场主体准入、如何查处登记违法案件和如何实施企业信用分类监管三个问题，很不全面。其他有关内容,请同志们在日常工作中，结合市场主体准入与监管的法律、法规，认真学习，加深理解。

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