李 静

（重庆行政学院 重庆400041）

[摘 要]职能是发展变化的,不仅不同社会形态国家的职能存在差异,同一国家不同历史阶段的,其职能的重点、内容、范围和行使职能的方式即导向也是不同的。在不同的发展阶段，要以经济发展和社会发展为根本目的和出发点适时的调整职能导向，从而加快的转型和社会的发展。本文通过对中国和西方在其职能转变的历程中，对职能导向选择的不同进行概括和对比，从矛盾中看到中国的先进性，从统一中寻求共有的职能发展导向和道路。

[关键词]职能 服务型 凯恩斯主义

一、中国职能转变历程中的导向选择

从建国以来，中国职能大致经过了三个发展阶段。

（一）以计划为导向职能的

新中国成立时，中国选择了高度集中的计划经济。此时的职能具有鲜明的特点：

1.全能型职能

计划经济最大的特点就是一切重要的经济决策都由做出，一切主要的经济责任也都由来负责。应当支配一切，在计划经济下，被认为有权力支配一切，有力量支配一切，有理由支配一切，凡是能做的都由做。

2.阶级专政职能被无限放大

在计划经济下，被认为是无所不能的。法律即使存在，但存在这样的认识，即认为有了法律，反而束手束脚，法律的约束职能作用被看成是多余的，的专政职能被无限放大。

从新中国成立到十一届三中全会召开这22年的时间里，我国以计划为导向的职能完全成熟起来，但随着国民经济的恢复与发展，这种高度集中的计划经济日益体现出它的缺点和不足。它完全否定价值规律的存在，以有机论为核心，完全否定个人价值的存在，抹煞了个人创造的积极性，因此内部矛盾也不断滋生，最终阻碍了国民经济的健康稳定发展。

（二）以市场为导向职能的

这一时期职能转变主要是通过以下四个层面展开的： 

1.1992年春，南巡以后，我国的对外开放由沿海地区向中西部纵深地带全面开拓，使职能转变出现了突破。 

2.1993年底和1994年初，通过宏观改革的路径，重点对计划投资、财政税收、金融外汇、外贸和国际合作进行了改革，使职能转变向更高的层级推进。 

3.1994年，我国国有企业改革走上了建立现代企业制度的新阶段，通过建立现代企业制度的路径，找到了公有制的多种实现形式，使对企业的管理由直接管理走向间接管理。这些都是职能转换理论和企业改革理论创新的硕果。

4.1994—2000年通过引入市场机制的路径进行了住房制度改革，减轻了国家的财政负担，使住房建设和交易成为我国经济发展的一个新型支柱产业。公共福利制度改革，使各级的职能更多地转向经济社会的宏观、市场监管方面，推动了社会主义市场经济的建立和完善。

在建设和完善市场经济的过程中，也根据不同的阶段现状提出了不同的职能理念。

一是法治理念。在市场经济最初确立起来时，意识到必须积极推进法制建设，法律在市场经济中具有巨大的推动作用，社会主义市场经济的进一步完善和充分发展也必须建立在法制的基础上。十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，提出新阶段的立法任务是，“遵循规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，在本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”。1997年党的十五大根据法制建设的进展，提出要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”。将法治理念纳入了职能建设的中来。

二是公平理念。如果是法治理念是市场经济体系中的硬件建设的一部分，那公平理念就是市场经济体系中软件建设中不可或缺的一部分。公平理念的建设意味着在职能转型中更加突出了“人本”的原则，更加注重民生。十六届三中全会提出要“整顿和规范分配秩序,加大收入分配调节力度,重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题。”十六届四中全会强调,“注重社会公平,合理调整国民收入分配格局,切实采取有力措施解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题,逐步实现全体人民”。十六届五中全会进一步强调“更加注重社会公平,加大调节收入分配的力度,努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势”。理念的不同选择，说明在不同的发展阶段，职能的导向也有所不同，要根据实际需要适时的调整我们职能。在这26年的时间里，中国以市场为导向的职能也逐渐完善和成熟起来，同时也孕育出了新的职能要求。

（三）以服务为导向职能的——服务型

21世纪初的职能转变实践和理论研究探索，重点是要将经济型转向服务型。党的十七大做出了“加快行政管理改革，建设服务型”的重要战略部署。以人为本、透明行政、依法行政和责任是现代服务型应当具有的基本特质。服务型也是以市场为导向的，但是在以市场导向这个大的前提下，的角色开始转变，服务型的建设说明我国在职能转型的过程中，更加注重改善民生，坚持贯彻“以人为本”的重要原则。我国的服务型建设是自下而上的，还不够完善，也不够成熟，离我们的目标——人民满意的服务型还有一段差距，加快职能转变，建设服务型是一项系统而复杂的工程，包含多种因素，必须统筹谋划，全盘把握，才能避免走极端，取得好的实际效果。

二、西方职能转变的历程中的导向选择

对职能的转变的研究的理论西方发达国家研究的比较早，可以说从资本主义制度建立的时候起西方国家就在探索职能的定位问题。纵观国外的发展史，对职能定位的理论经历了三个阶段。

(一古典经济自由主义

这一阶段主要是在20世纪30年代以前，即自由资本主义时期，普遍推崇自由放任的经济，充分肯定市场的作用，把的作用在狭小的范围之内，只发挥“守夜人”的作用。最典型的代表是亚当·斯密在其《国民财富的性质和原因的研究》著作中，把职能限定在三个方面：一是“保护本国的社会安全，使其不受其他社会的暴行与侵略”；二是“保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫”；三是“建设并保护某些公共事业及某些公共设施”。简言之，职能有三项：保障、维护社会治安、提供公共服务。这一阶段，在资本主义大国之间的双边贸易很少，世界经济主要在宗主国与殖民地、半殖民地国家之间对原材料的掠夺和商品的倾销，对国内经济的发展和殖民地、半殖民地原材料的开采和加工，主要依靠私人投资；社会公共服务由私人投资，给予优惠或低价出让国有土地；对于国内被压迫阶级的反抗和殖民地、半殖民地人民的反抗，则采用“铁血”。 

(二凯恩斯主义

主要流行于20世纪30年代至70年代。这是基于1929—1933年世界性经济大危机，促使凯恩斯主义、美国制度学派、瑞典斯德哥尔摩学派等强干预理论的成长。特别是苏联社会主义“全能”的示范效应，更强化了这方面理论的影响。最具代表性的理论是凯恩斯学说：认为不加干预的市场经济会产生有效需求不足，出现周期性危机，需要采取积极措施来加以清除和弥补。他主张加强干预经济的力度，重视财政的作用，重视货币的有效性。要求不仅要干预生产，还要干预分配，创造有利条件，刺激经济增长，维护社会公正。1933年美国罗斯福总统“新政”是凯恩斯主义理论应用最成功的典范。战后，西方国家普遍采用了强干预，将公共事业国有化、充分就业和社会福利最大化作为追求的目标。凯恩斯主义的职能从建立到成熟大概经历了40年的时间，同时也孕育着新的职能的诞生。

(三新自由主义——服务型

20世纪70年代以来，新西兰、英国、美国等发达国家的公共部门针对传统的管制型暴露出的种种弊端及的“失效”症状，掀起了引用“企业化”运作模式，运用市场力量来改造绩效的运动。在新公共管理运动的影响下，一些国家纷纷提出了“再造”的口号，以通过“再造”来改善公共物品的供给质量，重新赢得公众对的信心，创建“服务型”。 

1.英国的改革 

面对世界经济的衰退和国内经济的滞胀，执政的保守党采取了一系列的改革措施，主要包括四个部分：节约开支、机构改革、服务承诺和竞争求质量，力图改变整个英国乃至整个世界的面貌。经过20多年的实践，英国的管理新变革取得了举世瞩目的成效，其影响遍及全世界。英国改革包括雷纳评审雷， “下一步”行动方案，公民宪章运动等。 

2.美国的改革 

20世纪的美国改革和英国改革明显不同。美国的改革没有明确的起点和目标,但是带有更明显的管理主义倾向。 收缩的第一项主要职能就是的社会职能，推行社会福利制度改革。美国公共服务市场化的价值取向是，在公共服务输出领域引进市场机制，一是决策要和执行分开，二是公共服务的供给必须要多元化、竞争发展。这样使权威与市场交换的功能优势有机组合，提高功能输出的能力。 

3.新西兰改革 

新西兰的行政改革开始于80年代初期的新西兰行政改革，与其他国家相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。 新西兰改革的主导思想是，明确、部、皇家实体机构和公务员的目标，避免责任和职权的冲突、交叉，不介入市场和社会能够有效运行的领域，充分发挥市场的作用，尽量减少成本。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面，改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。 

西方国家的服务型建设起步比中国早，自上而下进行的一系列历时近40年的改革措施也使得西方国家的服务型建设逐渐完善起来，服务型的机制也趋近于成熟。

三、启示

以中西方职能转变发展阶段为着眼点进行比较，不同的视角仍能得到不同的启示。

（一）推进我国的先进性建设

不同的国家具有不同的政治制度和经济制度，文化传统和经济发展水平也不尽相同，无论是中国还是西方，在职能的转变大体都经历了三个阶段，但这三个阶段中对职能导向的选择是不尽相同的。

中国的特殊国情决定了中国职能建立和理论发展的滞后性，但是也体现了中国作为新生事物的先进性和强大的生命力。在第一阶段中，中国受计划经济的影响其职能也体现了明显的计划性。这一阶段仅历时22年，作为一个刚建立的社会主义国家，其职能的转变速度远大于西方。在第二阶段中。中国随着市场经济的建立和发展也适时的进行着职能的改革和转变。以市场为导向的职能也随着市场经济的逐步完善而成熟起来，这一阶段历时26年。而西方国家在经历经济危机后开始调整职能，实行凯恩斯主义，来实现其第二阶段职能的转变，用了约40年，比中国多了约14年。第三阶段，中国和西方都开始注重民生，都意识到服务型建设的必要性和重要性。西方通过近40年的时间，推进了服务型的全面建设。虽然中国从十七大以来才明确提出服务型的全面建设，但是中国自成立以来就显示出了他强大的生命力，在职能转变所耗费的时间上更体现了中国的先进性和优越性，服务型建设的完成也指日可待。

不可忽略，和西方相比，无论是行政理论的提出，行政实践的发展，行政价值体系的建设还是职能的转变，我们都在时间的起始上落后于西方，因此我们在有选择性的借鉴西方的先进经验的同时也要大力推进我国的创新性建设，积极推进我国行政理论的创新，以指导我国的行政实践的发展，不断完善现有的行政价值体系。要注重我国的先进性建设，消除我们在发展中的时间滞后性，以创新带动职能的转变和发展。

（二）共同的职能发展导向

1.合作型

虽然中国和西方在职能转变的第一，二阶段的侧重点和内容不尽相同，但是第三阶段却不约而同的意识到了服务型职能这一重要转折点。随着经济全球化的发展，各国的联系日益密切，间的合作意识也逐渐加强，无论中国还是西方的职能发展都必将走向合作型建设的发展道路，有限的资源要求我们资源配置和使用会在更宽泛的领域，先进的科技更利于人们的交流和沟通，人民精神领域的高度发展也意味着自我实现需要一个更广大的平台，间的合作必然成为主流。合作型的建立将推动经济进入一个更高的发展水平。

2.社会共同治理

马克思早就为我们指明职能发展的最终阶段是社会的共同治理。阶级差别消失，“对人的奴役”被“对物的管理”取代，国家机器将自行消亡，随着阶级和阶级差别的彻底消灭，作为阶级统治工具的国家将完全消亡。那时，管理公共事务的机构虽然存在，但它的社会职能已经失去其阶级性质。因此，随着生产力的高度发展和的密切合作，国家的界限和职能会日益的弱化，人民的民主意识发展到一个空前的阶段，的职能也会日益弱化，走向社会共同治理的阶段。

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