（一）转变职能是建立社会主义市场经济的内在要求…………2

    （二）转变职能是机构改革的关键……………………………………3

    （三）转变职能是经济改革的要求………………………………3

    （四）转变职能是行政管理科学化的必然…………………………………4

    （五）从全能型转向服务型是构建服务型的必然选………4

二、职能转变现状和存在的问题  …………………………………………5

    （一）产权关系不明确使职能难以转变………………………………5

    （二）市场经济的不成熟增加了职能转变的难度……………………5

    （三）旧的政治的弊端对职能转变的制约………………………6

    （四）传统观念、文化的束缚是阻碍职能转变的深层原因…………7

三、我国职能转变的措施 …………………………………………………7

    （一）经济管理职能的转变……………………………………………7

    （二）行政管理职能的转变……………………………………………8

    （三）服务职能的转变………………………………………………10

四、职能转变的效果………………………………………………………10

（一）全能型向有限型转变……………………………………10

（二）管制型向服务型转变……………………………………11

（三）权利向责任转变…………………………………………11

（四）直接干预型向宏观型转变…………………………12

结束语 …………………………………………………………………………12

参考文献 ………………………………………………………………………13

 论我国职能转变问题研究

摘要：我国自1978年来开始实施改革开放，逐步建立了有中国特色的社会主义市场经济，与此同时，我国职能转变也正在加快。原来的计划经济条件下包揽一切的格局基本被打破，越来越多的微观经济事务和社会事务交给了企业、市场和社会，直接参与和干预生产经营的范围大大缩小，行政审批的人、财、物分配以及投资和定价项目明显减少，财政性投资逐步转向公共经济领域，职能的重点正在逐步向经济调节、市场监管、公共管理和社会服务方面转移。但是，与社会主义市场经济发展的需求相比，与经济全球化的挑战相比，我国的职能还存在一些不适应的地方。本文从宏观层面对我国职能的转变进行剖析，分析我国职能转变面临的问题，提出我国职能转变的措施并展望了职能转变的效果。中国在经济高速增长的同时，一些社会职能也在转变，当今社会主义市场经济，一个重要的课题是如何转变职能，以适应社会主义和谐社会的需要。文章首先分析了转变职能的重要性，接着分析了历次职能转变中存在的问题，最后提出了在我国这样一个市场经济正在逐步走向完善的条件下，转变职能的新思路。

关键词：职能；转变；问题；措施；行政管理； 能型

 论我国职能转变问题研究

职能是国家行政机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行政权力的过程中所承担的职责和功能。职能转变是以行政权力为基础的职责、功能的变化、转换与发展，它意味着行政权力的变化，行政管理方式的转变以及行政能力和行政效率的提高。转变职能是机构改革的重点，其宗旨是使的经济管理职能从过去直接管理企业，真正转变到制订和执行宏观，搞好基础设施，创造良好的经济发展环境上来，以适应社会主义市场经济的要求与发展。

 一、职能转变的重要意义

     我国现在实行的是社会主义市场经济，职能必须要与市场经济要求相适应。我们之所以反复强调要转变职能，其根本原因就在于，这是社会主义市场经济的要求。

（一）转变职能是建立社会主义市场经济的内在要求

    所谓市场经济指的是以市场为资源的主要配置者，以市场利益为激励经济活动的主要调节者的经济运行模式。市场经济的优点，在于它以具有的经济利益的经济实体(例如企业)为资源配置的主体，并通过价格杠杆和竞争机制促使企业追求效益最大化；产权明确下的市场调节，反应之快、之准，是远远胜过任何计划的，这是因为市场是靠无数人的信息组合，通过市价，不谋而合地传达了共同的信息，这既避免了计划的主观性，又减少了交易费用；社会经济运行主要利用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求及时协调，使资源配置合理有效。

    一般地讲，对于市场经济自身运用的相当完善的地方，无须干预。在这些方面，职能有限，它不会有太多的事要干，但这并不意味着就无事可做了。恰恰相反，的作用在市场条件下是相当重要的。

    首先，的作用是纠正市场的固有缺陷。市场有其自身无法克服的弱点和消极方面：一是可能出现总量失衡；二是难以完全做到产业结构的合理化；三是市场自发配置资源，在交易费用大于零的条件下，无法解决“外部不经济”问题；四是微观经济主体的市场竞争，容易造成经济秩序上的混乱；五是市场自发运行的结果必然带来垄断，使竞争不充分、不完善。这是“市场失败”的地方。为了弥补市场的这些缺陷，就需要担负起相应的经济职能，最大限度地减少市场经济的消极面。

    其次，的作用是超越市场、引导市场。干预市场不仅仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是超越市场。美国学者保罗·威弗尔在《法规、社会*（1）和阶级斗争》一书中说：“法规的真正目的并不是要纠正市场的缺陷，而是要在整体上超越市场——就是说，法规不是经济，而是社会”。超越市场就是要求能够站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。

（二）转变职能是机构改革的关键

    我党在抗战时期实行的“精兵简政”也强调要达到“精简、统一、效能、节约和反官僚主义五项目的”。这都是要求以最小的行政投入获得最大的经济效益。而我国目前行政机构的庞大已居世界之首,各级行政事业单位干部达四千万人,行政费支出每年1400亿元,约占财政开支的一半。机构重叠、层次繁多、政令不通,冗员充斥已成为市场经济发展的严重障碍。这种状况已类似于1986年诺贝尔经济学奖得主布坎南所描述的“失败”;效率低下、费用高昂、计划执行不当、横行、机构自我扩张、财政赤字与日俱增、行政人员以权谋私、大量开支落人特殊利益集团私囊、官僚主义猖獗。 行政规模过大及权力任意增扩的后果是,即使财政不堪重负,一些地区财政赤字的累积可能导致“破产”;又对经济运行干预过多过滥,包揽了许多本应属于社会和企业的职能,在主管部门的重重捆绑之下企业的经营自主权被剥夺而缺乏活力。它还同时造就了这样一对矛盾:一方面,集社会管理权、国有资产所有权和企业生产经营实际决策权于一身,成为事实上的经营主体即政企不分;另一方面,的经济管理功能又滞后于市场发展，,转变职能，精简机构，已是迫在眉睫。

（三）转变职能是经济改革的要求

    在过去20余年的改革中，尽管从一开始就强调“减政放权”“松绑让利”，但实际上在很长时期内利益是在不断增加的，支配资源的能力也是在不断增加的。尽管计划经济已经远去，但在实际经济运行中，各级自觉不自觉地并没有放弃对资源配置的支配力。大家回顾一下，在80年代后期的“拨改贷”中，把固定资产投资的任务从财政交给了银行，但却没有放弃对这个投资的支配力，资源配置的权力仍在。因为上什么项目并不是银行说了算，而是说了算。不仅如此，银行贷款形成的固定资产还得算是所有的“国有资产”。其后，分税制的改革实际上是与地方在资源支配权上的一次重新分割*﹙2﹚。后来的“诸侯割据”局面就是依靠由此而来的地方财力形成的。我们最近三年来在整顿市场经济秩序中发现，影响以致破坏市场经济秩序的重要原因之一就是地方保护主义。地方保护主义的盛行和地方资源支配权的不断强化是密切联系在一起的。　

（四）转变职能是行政管理科学化的必然

    科学化是现代管理的特征和要求，是提高工作效能的重要手段和途径。实现税务行政管理的科学化、精细化，重点是要解决好两个层面的问题。第一个层面是要处理好人与事的关系问题，是硬管理，也是税务行政管理科学化、精细化的基础。第二个层面是要处理好人与人的关系，是软管理、也是税务行政管理科学化、精细化的前提。

（五）从全能型转向服务型是构建服务型的必然选

    提供公共服务是服务型的重要职责。职责的基本领域，是在维护国家机器正常运转的前提下，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。其中包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。 全能型的职能模式是计划经济的产物，是我国经济改革的主要对象。在计划经济条件下，通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，是全能型的。扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。社会主义市场经济的完善，要求把微观主体的经济活动交给市场调节。由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。这一重大转变是艰难的，但却是完善社会主义市场经济必须啃掉的“硬骨头”。 

    随着社会主义市场经济的发展，尤其是国有经济布局的战略性调整和国有资产管理改革，的公共管理职能和国有资产出资人职能分开，与国有企业在市场中的角色混淆现象得到改变；非公有制经济的发展迫使管理经济方式转变；现代产权制度的建立也将使政企不分、政社不分、政事不分的现象有一定改变。但对微观经济活动的不当干预与市场竞争秩序维护“缺位”并存，规模的膨胀加剧，影响了市场交易的顺利进行。 

    事实证明，把经济决策权归还给市场主体，同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并承担经济后果和社会影响，专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维，更有利于市场经济的发展。

 二、职能转变现状及存在的问题  

（一）主导，对微观领域干预过多

    第一，既作裁判员又作运动员，妨碍了公平竞争市场环境的形成。应当说我国市场秩序存在的某些问题与的这种角色转换不到位有着直接或间接的关系。这既破坏了市场信用和社会公正，又不利于企业的发展和市场竞争机制的形成。第二，主导，逐步强化了部门利益，既不利于加快推进国企改革，又不利于民营经济的发展。一些本应被淘汰的低效率国有企业不仅没有被淘汰，还因能够获得低息贷款而扩张，而民营企业的投资刚从一般性行业向重化工行业转移，由于难以享受到国企的待遇，再加上某些“一刀切”行政措施的出台，民营企业的发展遇到了困难。第三，由于直接掌握大量的经济资源和一定的干预微观经济活动的权利，使问题不仅难以得到有效的解决，而且某些集团性、性的在一定程度上得以扩大，大量的实践证明，不断扩张的行政权力和资本结合，就会抑制市场资源的合理配置。

（二）对公共管理较为薄弱

近几年，把工作重心放在GDP的增长上，在一定程度上忽视了基本的公共服务和公品的供给，以至于对经济的干预强而对社会公共事务管理弱，造成经济与社会发展的不协调。第一，机构设置不合理，挤占了稀缺的公共资源。巨额的行政管理费用支撑着过多的供养人口，虽然说机构也提供“公品”、“社会服务”，但在职人员过多，侵蚀了财力，使社会急需的公品和服务的供给不足。第二，劳动就业等社会保障体系不健全。我国失业率近几年不断攀升，劳动就业保障制度却没有相应跟上，再就业率偏低，城市最低生活保障金标准过低无法给与失业人员真正的保障，此外，医疗、养老等社会保障也才刚刚建立，且覆盖面极为有限。第三，教育投入不足，教育发展不均衡。尽管近几年国家加大了对教育的投入，但大多都投向了高等教育，九年义务教育却投入增长缓慢。同时，我国城乡教育的发展极不平衡，全国现有的文盲半文盲，大多数集中在西部农村和国家级贫困县。第四，公共卫生管理落后。在经济改革过程中，医疗卫生领域出现了“市场化过渡”和“市场化不足”并存的现象，我国财政将公共卫生支出甩给了地方，而地方没有动力将公共卫生支出推到最优值，一些本该由承担的服务和产品却转由市场提供，使农村较贫困的人口无法获得基本的医疗卫生服务；而一些本应由市场提供和分配的医疗服务资源，却在负担，造成我国的医疗卫生资源分配公正指数低下。第五，我国环境污染严重的同时，环保投入却严重不足。严重的环境污染造成了高昂的经济成本和环境成本，已成为制约我国经济可持续发展的主要障碍之一，然而我国城市环境污染的防治工作却普遍薄弱，污染程度之严重在一部分地区已达到触目惊心的地步，而环境保护不由牵头并投入的主要力量，是很难有效实施的。

（三）我国职能“越位、错位、缺位”现象严重

我国职能的定位不清晰主要体现在“三位”现象严重，即：越位、错位和缺位。所谓“越位”，是指把应由市场机制调节解决、不该自己管的事管住不放，干预了不该干预的事情，结果要管又管不好，企业在市场竞争经营活动受到，另外一方面，地方和企业都在争上市、争投资项目，职能在一定程度上超越或替代了企业和市场，越轨现象在计划经济下非常明显，在向市场经济转轨的过程中同样表现得非常突出。所谓“错位”，就是指和地方、不同机关之间，职能存在重叠、存在交叉，这个问题在市场管理中表现得非常明显，不同的部门都在争，这样就导致了真正管理主体的地位不明确，职能重叠、交叉的现象以及机构重复建设的现象在我国机关表现得非常突出。所谓“缺位”现象，指的是应该是管的，没管或没管到位，管理出现了真空和自点。这里的“缺位”，主要是指相对于公品的“缺位”，公品是相对于个人产品而言的，有些部门专注于招商引资，投资于私人产品领域，因为见效快，政绩好看，而投资于公品，则花钱多，成效慢，没人愿意干，这就造成“缺位”问题。从目前中国职能的运行状况来看，“三位”现象依然十分严重。

（四）和地方的权责利关系尚未理顺

正确处理和地方的职能关系，是职能机制的关键所在。和地方的关系历来是我国管理中的难题，体现在职能转变方面，主要是和地方的责权利关系尚未理顺。首先，国家财权财力在和地方间的分配关系尚不合理，财政可支配的财力明显低于国外平均水平，这不但导致财政的困难，也使对经济的宏观难以真正有效。其次，历次机构改革都强调对企业下放权力，但规定下放给企业的不少权力却往往被地方截留，给企业放权难以落到实处，与地方职能转变的不同步性致使职能转变在不少地方成为一句空话。再次，与地方的关系没有相关的法律依据和制度保障，两者的交合处于不断的变化之中，职能转变的力度也随之变化。最后，计划经济时代遗留下来的思维方式使和地方的关系走入了“集权——分权——收权”这样一个循环怪圈。权力的划分不是根据因地制宜的原则和市场经济的要求进行，而是依据不同时期的目标而改变，这导致与地方各自的权力范围变化无常，也引发出二者不少的矛盾，不利于国家的整体经济规划和发展。

三、我国职能转变的措施

（一）经济管理职能的转变

1、加强和改善宏观

必须进一步改善和加强宏观，以确保中国经济快速稳定发展。(1)对于中国这样的社会主义市场经济而言，首先离不开计划的引导和指导。实际的操作围绕计划的意愿值进行，但可以根据情况作调整，因此，宏观经济的计划属于指导性的，只是指明一个大体的方向，具体的操作可以有弹性，这就在宏观经济管理层次上根本改变了计划经济的内涵，在社会主义市场经济中找到了计划的位置；(2)要善于运用金融和财政，对国内应保护和扶持的产业给予有效的扶持和保护，同时，积极培育企业集团的成长，力争在较短的时间内造就一批在国际上颇有名气的、具有较强的竞争能力的大型企业和公司；(3)为了达到宏观经济层面的效益和稳定，对微观经济行为的影响采取参与方式，这些参数包括利率、税率和汇率。比如：为了防止通货紧缩，可以采取减税、减息等方式刺激投资和消费，从而刺激经济增长；为了防止通货膨胀，可以采取加税、加息等方法减慢投资和消费的增长，从而抑制经济过热。

  　2、深化经济改革

首先，要消除制约市场机制有效发挥作用的障碍，要建立比较完善的市场经济，就要有效发挥市场竞争机制这只“看不见的手”在资源配置中的基础性作用，建立市场交易成本最低的规则。其次，要加快国有经济布局的战略性调整，彻底改变对企业经营活动的直接干预，要明确、分解和规范作为公共管理者和资产所有者这两种职能，“政企双方在权利和义务方面没有制衡约束机制，没有一套严格的法律规则造成保障权利和义务不受破坏的强制。”因此要实现政企分开，完善与新相适应的国有资产管理，改革、重组和归置具有自然垄断和公用事业特点的行业。在可能的情况下引入竞争，引入新的经济主体，并在价格、服务、企业准入和退出等方面形成符合市场经济要求、有效率的规制机制。第三，要建立和完善以市场为基础，遵循价值规律的社会资源配置体系，同时又鼓励本国的产品、资本、技术等要素进入国际市场。通过这种双向配置，拓展我国经济的发展空间。

3、提供公共物品

组织和实施公共物品的供给，是我国的一项重要经济职能。所谓公品，是指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随享用它的人数规模的变化而变化。典型的公共物品在市场上是很少有人愿意提供的，但它又为社会经济正常运行所不可或缺。我们应该按照物品本身的性质，合理确定供应公共物品的范围，恢复私人部门对纯私人物品的生产和供应。保留公共部门的范围大致是：自然垄断行业，如邮政、铁路、公路、城市的供水、排水、供电、通信等基础设施；部分寡头垄断行业，如大型的航空、钢铁、石油化工，等等；性执行机构，如银行、性银行、性保险公司，等等。除此之外的企业，都应转入私有部门。同时，按照效率原则，将相当部分的准公共物品交给私人部门生产和供应。

（二）行政管理职能的转变

1、严格依法行政

首先，要遵循法律法规的同一性。保证有关法律、法规、规章和措施法和WTO规则符和我国对外承诺，并使这些法律、法规、规章和措施在全国得到统一实施，既是我国入世后应当履行的一项重要义务，也是我们依法保护自己、发展自己的一项重大举措。

其次，要确保行为的透明度。入世后，世贸组织必然对我国提出遵守透明度原则的强制性要求，因此我国将面临加大政务公开力度、增强透明度的强大外部压力，为此，要在科学、民主决策的基础上，积极推行重大决策具体内容的公开。要把重要法规、规章的公开作为政务公开的重要内容。通过完善公开程序和公开方式，加大普及力度，使之成为指导规范经济社会活动的准则和企业及群众维护自身利益的武器。增强透明度有助于解决长期难以突破的“暗箱行政”问题，中国的社会主义民主政治建设也会因此取得重大发展，进而对解决问题、官僚主义和行政效率低下等问题产生积极的推动作用。

2、改革行政审批制度

深化行政审批改革是职能转变的重要举措，繁复的行政审批制度一个副作用是降低经济效率，另一个副作用就是滋生，产生大量寻租行为。审批事项过多过滥，审批环节多，时间长，自由裁量权过大，办事不透明等等，已经在一定程度上使国家权力部门化，部门全力个人化，行政审批过多过细，是计划经济的典型特征，也是政企不分，政事不分，政社不分的症结所在。要实现职能转变，必须从根本上改革行政审批制度，为此，需要研究和解决好四个问题：(1)科学地配置行政权力。形成合理的权力结构，使各种权力之间既相互配合，又彼此制约，最大限度地减少自由裁量权和随意性，保证权力公正行使；(2)保持权力与公民权利之间的均衡。在公共权力与公民的自由空间之间找到合理的分界点，并通过法律加以限定，防止权力“越位”和“错位”；(3)进一步明确的职能定位。按照政企分开、政事分开的要求，坚决把不该管、管不了也管不好的事交给企业、市场和中介机构。通过行政审批事项的设立或者调整，完善的经济调节和市场监管职能，强化其社会管理和公共服务职能；(4)不断探索全面履行职能的实现模式。充分运用经济和法律手段经济运行和实施市场监管；善于运用间接管理、动态管理和事后监督管理。

（三）服务职能的转变

1、完善社会保障制度

第一，必须确立公平的价值理念。“当前经济社会发展不协调，社会事业和公共服务之所以发展迟缓，应该说已经不是经济基础过于薄弱的问题，而是资源分配不均的问题。”新型社会保障制度的建设与发展，应有利于保护低收入阶层的利益，改革的推进不能将广大群众对改革的热情变成对改革的不解。社会保障最突出的是坚持公平与效率并重，需要提高社会保障对收入分配的调节力度，控制乃至缩小城乡居民收入差距。立足公平必须解决和完善税收治理、加强监管。只有增加的财源，开辟出社会保障的筹资渠道，才能使有财力解决问题，履行社会管理和公共管理的职能。

第二，构建适合国情的社会保障。我国当前面临着比发达国家建立社会保障制度更多的困难，一是人口“未富先老”，二是计划经济和城乡二元社会结构造成的历史欠账较多，二是市场化、城市化过程中面临全球化的冲击和压力。因此，我国社会保障制度建设和发展既要借鉴国外的经验，更要立足国情，构建一个“低保障，广覆盖”的社会保障。充分发挥、企业、社会和个人在社会保障中的作用，挖掘和利用传统社会保障资源

第三，促进社会保障建设的可持续发展。如何做实养老保险中的“个人账户”、做好失地农民的“土地换社保”、建立和完善农村合作医疗制度与农村卫生保障体系、做好城市低保工作、突破农村“无保户”供养困境，都需要着眼于社会保障建设的可持续性。一些地方在这方面做了一些有益的探索，积累了经验，经历过教训，值得认真总结。

2、调节收入分配制度

制定收入分配，调整社会不同成员间和群体间的利益分配，保证公平合理的分配秩序，是任何一个有效的负责任的的重要工作。党的十六届三中全会决定指出，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持效率优先、兼顾公平，各种生产要素按贡献参与分配。整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题，为此，在初次分配领域，必须防范和纠正不正当竞争，制止垄断，创造平等竞争的市场秩序。在再次分配领域，可以利用税收有效的发挥再调节功能，平抑收入差距，缩小悬殊，可利用多种税收形式，如个人所得税、财产税、消费税、遗产税等，调节过高收入，维护社会公平，并且可采用财政转移制度，把通过税收集中形成的财政资金以补助金或接济金形式，转移给低收入阶层，还可以加大对公共事业投资，如发展公共住宅建设，向贫困家庭提供廉价住房等，以减少低收入阶层的支出，也可以通过规定最低工资法调节收入分配目标。总之，只有通过一系列的收入分配，才能最终实现社会的公正合理分配。　　四、职能转变的效果

（一）全能型向有限型转变

所谓有效，首先它必须是一个有限的，即必须是一个有所为也有所不为的；同时它也必须是一个高效的，是一个强能力的。也就是说，有效它不仅强调形式上的有限，而且也强调实质的高效，是有限和高效的完整统一，是形式和实质的统一。实现从全能向有效的转变，首先，要实行政企分开、政事分开、大力发展市场中介组织和社会中介组织，并鼓励、支持和引导民间力量开办事业单位和中介组织；其次，要求行政管理机关对的监管模式、方式方法不断进行新的改革和突破，实现从传统的监管模式向现代化、科学化和规范化的转变；再次，要求实现机关人员、制度、决策程序和手段的现代化，并在此基础上实现决策的科学化；最后，要求部门具有未雨绸缪的意识，建立健全有效的风险防范机制。

（二）管制型向服务型转变

从管制向服务转变，首先，要求各级机构和服务人员树立公共服务意识，将“为人民服务”的观念真正落实在各项工作之中；其次，要求公务员队伍吸收更多的专家和知识分子，强化现有人员的培训、学习，运用科学方法改善决策程序；再次，需要建立公共服务职能的法规和制度来保证服务职能的正常发挥；最后，要采用先进的办公方式，包括运用数字化和网络技术，提高行政效率，降低行政成本，优化的服务职能。

（三）权利向责任转变

从权力向责任转变，关键要做到三个方面：一要改革行政审批制度。按照完善社会主义市场经济的目标和建立“廉洁、勤政、务实、高效”的要求，逐步建立科学合理的审批管理机制，规范高效的审批运行机制，严密完善的审批监督制约机制，力求在制度创新、机制创新和解决实际问题上有所突破；二要建立和完善行政审批责任追究制度。加强对审批机关不履行、不正确履行监管职责或者违规审批等行为的责任追究，切实解决行政审批有权无责的问题；三要推进行政执法，加大执法监督力度。要加强依法行政、规范监督行为，使工作真正转到法制轨道上来；在依法监督方面，不仅要强调各级、各部门的行为必须在法律框架内进行，而且也要强调人民对及其公务员的监督。

（四）直接干预型向宏观型转变

管理方式要彻底改变，将从“划桨者”转变为“掌舵者”，这种转变要求：由单一行政管理向法律、经济、行政等手段相结合的综合管理转变，由直接管理为主向间接管理为主转变，由微观管理为主向宏观控制为主转变，由纵向管理为主向指导性计划为主转变，由指挥为主向调节服务为主转变。一句话，应该从原来的直接强制性干预转变为通过制度供给和明确规范来引导服务对象按照法律实施行为，即由权力行政转向行治，这种转变，是市场经济发展的需要，是经济全球化的需要，是管理科学化和民主化的需要。

结束语

我国当前公共危机的频发性和危害性使得非组织的参与成为必然。非组织在其中的有效参与可以迅速弥补缺陷，愈合社会伤口，是有效应对公共危机的黏合剂。在公共危机管理中，对非组织而言，组织治理还处在初步阶段，要切实提高非组织的治理效能，真正提升其社会美誉度与合法性，还有很长的一段路要走。不断完善非组织参与公共危机的能力是我们时代的要求，也是我国当前的一大重要任务，只有这样我们才能成功应对公共危机的挑战。

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