——我国大城市病的成因
杨晓东 发展研究中心东方文化与城市发展研究所副所长
二O一三年十二月
一、我国大城市病产生的背景
我国大城市病发生的背景主要有四个特点：
一是我国城市化发展大致经历四个阶段，近年来发展迅速，那么也是从新中国改革开放以来，我们经历了“一五”计划时期，经历了大跃进、的时期以及改革开放促进了农村土地承包到城市改革、经济发展第三个阶段，还有第四个阶段就是市场经济的发展，所以就是我国城市化经历了四个阶段，这是第一个特点。
二是人口向大城市集聚的趋势明显，人口比重不断增加，北上广就是一个特写，外来人口大规模的聚集，外来人口比重不断增加。
三是以农民工为主体的流动人口成为城市化率快速提高的主要贡献者，我们3000多亿的农民工进入了城市，那么他们对城镇化的贡献率是非常高的。
四是土地城镇化的速度快于人口城镇化，但居住用地比重较低，跟我们城市“摊大饼式”“跑马圈地”的一个城镇化。真实的人口增长慢于土地的增长，这个跟我们国家搞大量的工业开发区、超规模的城市新区有关，这是四个特点。
最近30年是我国城市化的高速发展期，在2012年末，我国城镇人口占总人口比重达到了52.57%，首次超过50%，这标志着我国从此进入以城市社会为主的新成长阶段。上海社会院城市与区域研究中心发布的《国际城市发展报告2012》这个蓝皮书上面预计到2020年中国城市化率将达到55%，期间1.5亿中国人将完成从农民到市民的空间、身份、职业的转换，这是这么一个发展。
那么“新型+转轨+转型+快速城市化”这四个要素使得我国城市病更具复杂性、综合性，中国城市的急症、慢症、并发症存在共发的可能，这主要是有三个特点来体现。
第一是我国处于经济社会全面转型的关键阶段，社会主义市场经济建设处于攻坚阶段，正同其相关经济问题的解决难度相当大，经济转型、经济结构调整这一块的难度非常大。
第二是我国处于产业发展转型的关键阶段，以往粗放型、低层次、高耗能为主要特征的发展模式亟待面临转型。那么在此过程中必然出现产业淘汰及转移的现象，并对城市空间布局和城市用型管理等产生重大影响，这个里面就是怎么绿色转型，转变经济发展方式，向这种生态、绿色、环保、低碳来转，这是一个关键问题。
第三是我国仍处于开放成长化的阶段，我国在城镇化率52.75%，还属于快速成长阶段内，所以城市化的速度在全球还处于前列，这在短期内对城市资源承载力和城市管理水平产生严重的挑战。我们每年有一千多万人口进城，那么进城市以后我们的城市支撑能力，我们的资源、水、天然气、电、基础设施包括我们的学校、医院它们的支撑能力以及我们城市管理者的管理水平如何也是一个很重要的因素，也是对城市产生了一个很大的挑战。
从我国地方发展情况看，各大城市发展阶段参差不齐，但是都在步入郊区化、大都市区化的关键阶段。在此阶段，城市人口快速膨胀，由于人口及城市布局缺乏预见性的规划，所以城市基础设施承载力严重不足，尤其是一些道路和一些跟主干道相接的支干道，还有一些道路的毛细血管的配套和一些相关的水电气暖等设施配套不足，而造成了交通拥堵、环境污染、秩序紊乱、运营低效、行政区划分割等一系列问题，制约着城市的持续发展。未来一段时期将是我国各大城市城市病的集中爆发期，城市病将成为影响城市和谐稳定的关键隐患，那么加强城市治理是刻不容缓。这是第一个。
二、我国大城市病的特点及主要表现
（一）我国大城市病的特点
我国大城市病的特点及主要表现归纳起来有三条特点。
第一类就是规模越大的城市，尤其是像我国的一线城市，像北京、上海、广州、深圳是大城市病表现最全面且总体水反映最激烈的城市。第二，大城市病的恶化与城市的人口规模和经济规模增加基本同步，越有活力的城市往往城市病恶化程度越严重，就是北上广是最吸纳人口的，也是年轻人最愿意来就业、创业的地方，由于很多设施配套还有一些交通原因使得这个城市病的恶化程度越来越严重。第三个特点就是大城市病严重的城市，在人口方面有两个特征，一是人口快速增长，二是人口密度高且变动大，流动性比较大。这三大特点是我国城市病的主要特点。
（二）我国大城市病的表现
我国大城市病的表现归纳起来它的表现形式有六个方面。
第一个就是人口无序集聚。第二是能源、资源的紧张。第三是生态环境的恶化。第四是交通拥堵严重。第五是房价居高不下。第六是安全形势严峻。所以是从六个方面里体现了我国大城市病的形式，那么我们来具体解释。
第一个就是人口无序聚集，作为一个系统的整体，受城市承载力和城市功能的，城市对人口总量和人口结构都有一定的条件，合理的人口数量和人口结构是推动城市发展的第一大动力，所以我们很大人口无序造成了人口规模大，人口增速快，人口拥挤，然后产生一种恶性循环，使得人口变成了一种无序的聚集状态。像世界各大城市人口数量和面积我们来分析，上海的面积是6340平方公里，2011年的统计人口是2347.5万人；北京2011年的统计人口是2018.6万人，它的面积比较大，110平方公里；广州的面积是7434.4平方公里，人口是1270万人，这是2010年的统计。都是上千万的大城市，北上广。我们看纽约，它的面积是1214.4平方公里，它的面积相对比较小，人口是1940万，这是2010年的统计，相对来说人口密度比较大；巴黎面积是14518.3平方公里，人口是1206万人，这是2009年的数据；伦敦的面积是1577.3平方公里，人口相对比较少，是751.24万人，这是2006年的统计：莫斯科的面积是1081平方公里，人口是1200万人，这是2007年的统计。那么从这个世界各大城市人口统计来看，人口总量大的还在北京、上海、纽约，以及接下来就是广州、巴黎、莫斯科等，这就是大城市的人口数量，土地面积大的是北京、巴黎这么一个规模。
第二个表现是能源、资源的紧张。能源紧缺已成为中国城镇化进程中的比较紧的约束也是硬约束。像中国的石油、天然气等重要资源，人均储量分别为世界人均水平的11%和4.5%，所以我们的石油、天然气还要靠大量的进口，包括天然气我们输送管道也是靠俄罗斯、西部哈萨克斯坦管道的输送。特别是近两年，由于经济的快速发展，一些地区、城市和高耗能行业盲目发展，低水平扩胀，能源紧缺状况进一步加剧，同时，城镇居民日益升级的消费方式也对能源消耗提出了更多要求。所以能源、资源是国家的战略资源，这个资源相对来说是紧缺的，是硬约束，所以我们在能源、资源来说也是在全球来布局，这个紧张也是很大的。
第三个表现就是生态环境的恶化。中国城市在开发建设过程中，片面追求城市规模和发展速度，加剧了水土矛盾和环境恶化，使生态环境受到威胁。这些威胁我们能感觉到，一个是主要污染物排放量处于较高的水平，我们的尾气、废水、废渣、废气的排放还处在较高的水平，所以我们这个很重要的一块也是工业的排放造成的。第二就是主要流域和水气污染比较严重，所以我们大江大河的污染相对还是比较严重，治理的难度也是比较大的。第三是一些城市固体废弃物排放量巨大，很多城市的周边以及城乡结合部地步都变成了垃圾站，它的固体排放量堆积不散。第四是城市空气质量处于较重的污染水平，现在我们半个中国中城市的雾霾很严重，就是PM2.5都很高，对人们的身体健康都产生了很大的影响，这个就是生态环境恶化。
第四个表现是交通拥堵严重。交通拥堵是典型的大城市病，这种城市病的主要特征一是潜伏期长，它一直在慢慢的潜伏，慢慢的发展，然后突然爆发。二是一旦爆发就迅速转移形成城市管理综合症，交通拥堵的病因是城市功能紊乱，城市功能紊乱必然引发城市管理混乱，导致城市决策的随意性和随机性，必然导致城市规划的现实利益和短期行为，交通拥堵就是这样一种恶性循环的必然产物。所以我们很多大城市由于产业分配不合理，功能布局不合理，在空间上的交通布局不合理，盲目的摊大饼和单一的核心功能造成了城市交通的严重拥堵，这是大城市病一个很重要的表现。交通拥堵不仅会导致经济社会诸项功能的衰退，而且还将引发城市生存环境的持续恶化，成为阻碍发展的城市顽疾。交通拥挤对社会社会生活最直接的影响就是增加了居民的出行时间和成本，出行成本的增加不仅影响了工作效率，而且也会抑制人们的日常活动，城市活力大打折扣，居民的生活质量也随之下降。另外交通拥挤也导致了事故的增多，事故的增多又加剧了拥挤。像英国的SYSTRA公司对发达国家大城市交通状况的分析来看，交通拥塞是经济增长付出的代价，约占国民生产总值的2%，交通事故的代价约占GDP的1.5%-2%，交通噪音污染的代价约占GDP的0.3%，汽车空气污染的代价约占GDP的0.4%，转移到其他空气污染的代价约占GDP的1%-10%，所以它对GDP、经济、社会、生活的影响是非常大的，交通拥堵是城市的顽疾，就是这个问题任重而道远。
我们看北京市机动车保有量10年的变化，我们从2003年机动车的保有量是212.4万辆，2004年是229.6万辆，2005年是258.3万辆，2006年287.6万辆，2007年312.8万辆，逐渐到2008年350.4万辆然后逐渐的增加，每年有将近50万的增长，到2009年是401.9万辆，2010年480.9万辆，2011年是498.4万辆，到2012年520万辆，所以前期增长比较缓慢，到2008、2009是一个快速的增长。其中私人小微型客车增长也是更加快、更加凶猛，2003年是92.5，这是北京的，到2014年是110.7，2005年134.3，2006年160.6，2007年192.8，2008年超过200万，228.9，2009年281.8到2010年超过300万，356.6，到2011年371.7到3.9，如果北京不采取车辆限购买，摇号，北京的机动车数量还会大幅度的增加。
第五个城市病的表现就是房价居高不下。中国城镇化已进入快速发展阶段，大量人口向东部地区和大中城市集中，那么城镇住房需求持续增加，高房价问题日益突出，特别是北京、上海、深圳、广州等大城市和一线城市更加明显，高房价将拉低城镇居民生活的幸福感，城市生活功能逐渐被弱化，城市经济持续发展埋下了潜在的危机。就抑制了社会中间介质扩大，加剧城市社会矛盾。像北京的房价，这几年增长幅度非常大，所以很多年轻人，靠他的工资来买房是不够的，而且是用两代人的储蓄来买，那么这样的话就把这些钱全部用来买房造成了其他的类群消费产生了一种薄弱。租房的价格也很高，使得年轻人的工资收入很大一部分用于租房的成本，这也是大城市病的一个表现。
我国大城市病的第六个表现，就是安全形势严峻。“十一五”以来，随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，中国城乡结构、就有结构、社会阶层结构和社会组织形态发生了新变化。各种影响城市和谐的不稳定、不安全、高风险因素的新矛盾、新问题不断涌现。城市可以预见和难以预见的风险和多种安全危险增多，包括一些上访，农村土地征用，一些不合理的补偿造成了很多不稳定的因素。
所以这是大城市病的六大因素。
三、我国大城市病的发展趋势
这个发展趋势四个方面：
一是人口向发达地区的大城市聚集，但分布更加合理。二是交通拥堵可能要加剧，因为它潜伏期长，一旦爆发，治理起来难度很大。三是环境状况有望逐步好转，比如我们现在的环境通过三废治理、植树造林、对机动车的控制和油品质量的提高，环境状况有望好转。四是住房困难局部得到改善，但农民工群体仍然比较困难。这是四个方面的趋势。
具体来说，第一，人口向发达地区的大城市集聚将继续，但可能分布更合理，就是未来我国的城市化更多依靠城市群的发展方式，像我们的长三角、珠三角、京津冀这种方式。大城市人口比重和东部地区城市人口比重进一步提高，城市群地区经济和人口进一步集聚，但在区域协调发展战略下，这些区域差距趋向缩小。也就是说，在城市群高度集聚的现状下，未来人口集聚的速度因快于经济聚集，换言之，这将是城市群地区总体GPR有所下降，就是经济集聚有所下降。
我们可以通过一个图表来看，长三角城市群，人口比重在2008年是占总人口的比重是7.1，预测到2020年比重是8.37，人口比重变化的幅度是17.93，往上增长的，GPR就是经济聚集度2008年是3，预计到2020年是2.59，集聚度下降了；再看珠三角城市群人口比重占到了2.76，预计2020年是4.14，人口比重变化幅度是10.09，经济聚集度在2008年是2.42，预计2020年是2.24，是下降的；再看京津冀城市群，人口比重占总人口的5.09，预计2020年有所提高到5.63，人口比重的变化幅度是10.71，经济聚集度在2008年是1.62，预计2020年是1.50，也是下降的；海峡线城市群2008年人口比重2.08，预计2020年2.3，是增加的，增加的幅度是10.78，GPR是1.28，到2020年预计是1.18，是有所下降的；山东半岛城市群2008年人口比重是3.06，2020年预计3.50，增加的幅度是14.21，GPR是2.02，到2020年预计下降到1.81；辽中南城市群人口比重是2.07，到2020年增加到2.31，增加幅度是1.55，经济聚集度2008年是1.83，到2020年预计是1.67有所下降。总得平均来说，全国的城市群，就是20个城市群人口比重要达到50.98，是总人口的一半，预计2020年达到54.30，有所提高，提高的幅度是6.51%，经济聚集度2008年是0.47，预计2020年是1.41，有所下降，整个来说，城市群地区人口的比重是增加的，但是经济聚集度是下降的，说明经济是外济的，它是不断的在城市集聚，而且它是在城市群的外围的小城市和小城镇来聚集，就是这么一种变化。
第二，交通拥堵可能加剧，就是城市的合理规划和布局、公共交通工具的发展以及合理的组合式交通管理措施，理论上可以缓解交通拥堵状况，但大城市私家车购车热潮在目前这个发展阶段很难降温，而且大城市内部推进公共服务均等化的力度仍显不足，优势就业资源、公共服务资源在整个城市形成区域范围内的配制还需很长的时间才可能实现。老百姓的购车愿望很高，公共服务这一块优质选项的教育医疗还在内城，城市核心区比较多，城市外围、城市新区相对来说薄弱。这些都使得交通拥堵状况难以在短期内好转，必有可能使交通拥堵进一步加剧。这是第二个趋势，我们看看这个趋势里面的东京、首尔、北京三大城市车辆增幅的对比。
东京来说，它的车辆的增加是二战之后，1950年开始逐渐的增加，到1990年达到450万辆，基本上是后来保持平稳；韩国的首尔1970年开始汽车数量增加，到目前为止，相对来说比较少，300万辆；北京的汽车增加速度是从1983年开始的，到2000年逐渐的增加超过了150万辆，到现在520万辆，这个北京的汽车增加是后来居上，而且成了一种比较直线的一种快速上升，这也是跟北京居民人均收入和汽车价格的下降是有关系的。
第三个趋势，环境状况有望逐步好转。随着我国经济结构的战略性调整，工业化推动为主向城市化推动为主转变的时期，以及对环境污染治理力度的加大，节能环保技术的普遍采用等。比如北京现在环境的治理投入力度非常大，而且对河北的工业尤其是重化工的治理、搬迁和对环境“三废”排放要求的提高，使得污染排放量降低，而且特别是由于一线城市的财力是充裕的，除了在经济结构调整上下功夫外，还可以在环境污染治理上从污染源、污染物聚集状态和用新的处理方式补欠帐三方面着力，从而有望使得环境状况好转。而且环境状况是舆众的压力也使得和促使这种状况逐渐的变化。像北京现在的煤改气，就是锅炉取暖这一块的改造，包括以后油质的提高，也使得这种排污的状况发生一些变化，使得一些好转。
第四个趋势，住房困难逐步得到改善，但农民工群体仍然比较困难。随着产业结构的调整和升级，第二产业比重下降，第三产业呈现出向高端化发展的态势。因此低端产业调整转移产业对农民工的挤出效益，这从整体上提升了大城市人口的收入水平，相对提高了大城市人口对住房价格的承受能力。我国提出建立城乡建设用地统一市场的目标，农村集体经营性用地与国有土地同地、同权、同价也有望缓解，城市建成区内工业用地比重扩张比重较大的这个情况。同时提出了加大保障房建设，解决低收入人口的居住问题，包括公租房建设也使得租房困难得到一些改善。
总之，我国城市病的发生并蔓延应该说在所难免，但这不能仅仅归咎于城市化必然带来的人流、物流的集聚和我国城市化的大规模跨越式发展。从城市建设和管理的角度可以发现这四类城市病都有清晰易见的直接成因，当然，这些成因与城市病之间并非一一对应关系，而是多因多果的。从城市病的首要直接成因是大城市的人流物流过多集聚于中心城区，从集聚于中心城区出发可以发现这种现象的背后与干部选拔机制和政绩考核制度、财税、土地管理制度、规划机制、上下级关系等制度有密切关系，如果是上下级的，那么这个资源的流动还是往上级来流。所以这种资源的逆向流动容易造成资源配置不合理问题。
四、我国大城市病的成因
（一）我国大城市病产生的直接原因
一是人流和物流过度集聚以中心城区，造成中心城区的人口密度过大；二，地方在发展中要劳动力不要人口的迹象，这也是第二个直接原因。像农民工，到一定年龄了，他就只有回去了，在城市留不下；三，相关领域的规划和管理没有实现科学决策，就是我们这些规划和管理还没有完全按照市场经济这种模式，还是按照一些财政和官本位的一种管理，还没有从管理型向服务型转变，没有从命令型、指令型向服务转变。
具体来说，第一个的人流物流过度集聚于中心城区，这种集聚的过度包括两个方面，第一是从客观情况来看，大城市的功能在行政力量的支持下过于集中，且经济功能被城市置于过于重要的位置，抓经济，抓GDP，抓财政收入，相对来说对经济考核比重比较大。我国有许多大城市的规划和建设出现了偏波，单中心的布局、单一型的布置，摊大饼式的发展，优质资源过分集中于中心城区。像有些学校、医院过分布局于中心城区，杂用了这种单中心的布局。那么我国长期以来的城乡二元经济结构导致了城乡发展的严重不平衡，城市单向的集聚效益更加引起人口的无序流动，如果从经济学角度里进行阐述，在市场下，当城市人口规模增大到我们图上看到的，从N（0）集聚的净效益或者收益是最大的，我们再看，这时人口规模可成为城市经济最优人口规模，这张图横轴是城市人口规模，竖轴是效益、收益费用，此时人口规模如果仍在增大，由于集聚经济净效益仍大于零，所以城市人口规模仍趋于合理化。但当人口规模增大到N（max）时，就是聚集的跟城市人口规模和收益费用由一个交叉点的时候这个聚集的经济效益减少到0，这时的人口规模即为城市经济最大的人口规模。如果此时人口规模继续增长，城市集聚就会出现不禁忌性，甚至导致大城市病。也就是有一种理论上来说，城市人口集聚增长，它的经济性与不禁忌性有一个N（0）和N（max）之间的这么一个阶段的分析。
第二个直接原因，就是土地制度存在缺陷，建设用地总量受到严格控制，导致地方在发展中要劳动力不要人口的现象。在各地以地招商的竞争策略下，工业用地比重过高，而在城市发展规划中，将建成区中居住用地比重压低，但我国的特点是以农民工为主体的流动人口是大城市人口增长的主力，且有大量城市低收入户籍人口仍未满足体面租房的需求，这种情况显然加大了租房困难的程度。十八届三中全会提出了农村集体经营型建设用地与城市的土地同权、同价，这是解决租房价格过高，解决这种促进制度缺陷的问题。
第三个直接原因就是大城市管理水平存在缺陷，相关领域的规划和管理缺乏预见性，很多方面没有实现科学决策、精细化和联动管理，这使这些年来防止城市病的措施大打折扣。例如北京市的流动人口数量、结构和分布多年缺少准确数据，这使北京市的发展规划在人口控制、基础设施建设等方面总是计划赶不上变化，人口拥挤、环境污染等方面的措施总是力度不够，相关基础设施建设也不能满足实际需求。
（二）我国大城市病产生的制度成因
第一个就是干部选拔机制和政绩考核体系偏重经济同期指标。我们的考核缺乏相应的法律和制度保障，这个就是偏重经济指标的政绩考核制度，导致了加重城市病中的几层原因，这个里面就是过度的机制考核使城市功能过度集中，而且城市倾民不足，倾商有余。变成了招商办，有大企业、大资金、大集团是他们欢迎的，真正的居民的进入还不是特别的看中。这个就是第一个制度成因。
第二个制度成因是财税存在弊端，一是地方事权与财力的不相匹配，使得城市千方百计的寻求税收以外的收入来源。城市经营大行其道，城市中的集聚被不断强化。二是以企业相关税收作为主要收入来源的税制结构，使得地方为了扩大税源而千方百计地招商引资。三是过度依赖于土地财政的地方财政收入结构，使得地方一来为了获取土地出让金收入而热衷于圈地、卖地，二来为了使卖地收益最大化而想方设法人为推高地价，所以出现了很多地王，出现了很多高地价，由于一些高地价才造成了很大高房价。所以这就是这个图的表现，制度成因造成了这种房价高、卖土地，造成了大城市病，核心城市过度集聚。
第三个制度成因是从财税方面来说。
第四个制度成因，就是从土地管理制度角度的分析，我国目前土地管理制度存在四个特征，一是城乡二元的土地公有制，国有土地和集体土地。二是农村集体土地的产权不完整，有充集体所有，现在我国正在推行的农村土地的确权登记也是为了使得这个产权明细。三是土地市场由城市垄断来经营，所以很多搞房地产、城市建设用地都必须把农村集体建设用地征为国有，然后才能进行一些房地产开发，这就造成了垄断的经营。我们这次十八届三中全会就要打破这种城市对土地的垄断，使得这个农村集体经营性用地直接能进入一级市场。四是国家实行严格的耕地保护制度和土地利用规划管制制度，这个为城市圈地、卖地、实行土地财政创造了便利的条件，同时也使城市可以方便地采用饥饿方法、限量供应土地、人为制造买方市场，致使地价飙升，从而实现土地增殖收益最大化的重要制度基础。
第五个制度成因是规划的缺陷。本身我们的规划有土地规划，有建设规划，还有我们的“十二五”规划，环保规划等等，但这些规划之间都不协调，规划之间相互冲突打架现象还是比较明显。规划本身还存在科学性的不足，第二是规划的决策权高度集中，集中在部里面，地方有时候有没有这种话语权，还有规划的时效性有待改善。我们规划跟不上变化，而且有时候建设规划、土地规定之间的变化很大，使得造成规划完成就落后。所以整个来说，反映出规划不能满足解决大城市病的需求。第六个制度成因就是上下级权力失衡，这种关系常常表现为地方关系，在政治上保有强大控制力的特征，一是给城市基础设施增添了额外的负荷。由于掌握了大量行政审批权、资源配置权，就是地方的跑步前进成为常态化的需求，所以从这次的以来到十八届三中全会，我们明显的感觉到提出来的放权，而且提出除了市场要在要素资源配置说起决定性作用，也就是要把这个权力关在制度的笼子里，使得这个市场发挥作用，现在要减权，减少审批权，现在我们也是往这方面做的。二是给城市规划管理造成真空地带。对于直接管理的单位或者区域，地方的规划管理很难起到一个有效的规制和引导作用。所以城市规划真空地带如果解决不好，也容易产生这么一个制度成因。
所以整个来说，大城市病产生的一些原因是从这么两个方面来阐述。下载本文
