一等耕地

二等耕地三等耕地不宜耕种耕地占全国耕地面积比４１．３３％

３４．５５％

２０．４７％

３．６５％

ＥＣＯＮＯＭＩＣＰＲＡＣＴＩＣＥ・经济工作

新世纪开端，建立粮食安全体系的问题，成为我排国民经济和社会发展要考虑的一件头等大事，重视和保护粮食的生产能力，特别是保护好基本农田，成为粮食安全体系中最基本的因素。

１９９４年８月颁布的《基本农田保护条例》，对基本农田的定义是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。农田保护包含三层意义。一是对农田保存，即依据社会经济发展需要，维持必须的农田数量质量动态平衡，保存农业生产力。二是农田利用管理，即建立合理农田利用模式，促进农田资源可持续开发利用，以取得社会、生态、经济综合效益最大化，为国民经济稳定健康发展提供农产品保障。三是农田动态管理，即随时掌握基本农田保护实施情况、耕地发展趋势，为在保护基本农田决策和完善相关法律法规中提供科学依据。

一、基本农田保护中存在的问题１．

基本农田的划定。

１９９８年１２月颁布的基本农田保护条例第二章第九条规定，省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的８０％以上，《全国土地利用总体规划纲要》也确定２０１０年全国基本农田面积达到１６．３１５亿亩，保护率达到８３．６４％，如表所示：

我国中下等和不宜耕种耕地占总耕地面积的５８．６７％，

另外基本农田保护区的数量指标是自上而下逐级分解下达的，未能充分考虑各地的实际情况，因而有些地方（特别是耕地匮乏的沿海和山区）客观上存在为了完成上级下达的指标任务，不得不把部分质量较差的耕地划为基本农田保护区的情况，这就与划定基本农田保护区的初衷相违背。同时个别地方主观上也存在“划劣

基本农田保护中的若干问题及对策

文／肖立

２００５・１４经济论坛

１０３

不划优，划远不划近”的思想，把一些劣质耕地、偏远的耕地先划入基本农田保护区，而城镇周围、村庄附近、交通沿线的优质高产田却预留为建设用地，致使基本农田在质量上与一般农田相比无太大差异，而只体现较高的保护率。

２．基本农田的利用。基本农田利用是受到法律保护和制约的，对于在基本农田区域内从事耕作的农民来说，他们只能进行耕作生产从而失去了按照市场变化调整生产结构的灵活性。此外，加入ＷＴＯ以来世界农产品对我国农业市场的冲击日趋明显，从事单一耕作生产的农民利润减少，农民对农业生产积极性下降，耕地投入也随之减少，从而导致基本农田质量下降。许多地方由于法不责众的心态作怪，私自占用基本农田挖塘养鱼、发展林果业和养殖业的现象普遍，而当地由于种种原因对此也无太大作为，因此造成基本农田流失。

３．基本农田保护区的调整。

《基本农田保护条例》规定，基本农田保护区依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用，无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经批准。经批准占用基本农田的，当地应当按照的批准文件修改土地利用总体规划。

《土地管理法》又规定，土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报批准，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级授权的设区的市、自治州批准。这就意味着被授权的市、州可以通过修改规划调整基本农田，将优质基本农田用作非农建设，再补划一般农田作为基本农田，表面上基本农田面积平衡，实际上质量下降，耕地面积减少。

４．基本农田保护责任制。我国执行多层次的基本农田保护责任制体系，在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方与下一级签订基本农田保护责任书；乡（镇）根据与县级签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任

书。责任书内容包括基本农田的范围、面积、地块；基本农田的地力等级；保护措施；当事人的权利与义务；奖励与处罚。目前，基本农田保护责任制的管理并没有落实到各级地方的日常工作中。基本农田的地块、地力等随着生产经营权及生产方式的变动而变动，责任人变更和责任单位的合并和拆分也实际存在，静态的基本农田保护责任制与动态的管理工作不相适应。

二、完善基本农田保护工作的对策和措施

１．界定基本农田与一般农田的质量差别。划入基本农田保护区的耕地必须是一等地或二等地。适当降低基本农田保护率，将区位好质量高的耕地划入基本农田保护区。对于因城镇发展需要纳入城镇规划而不能划入保护区的优质农田，地方有义务改造一定数量的低产田，使其质量和生产能力与优质农田相当，并划入基本农田保护区，真正达到优质农田特殊保护的目的。

２．基本农田保护区内农业结构调整的管理。禁止占用基本农田进行植树造林、发展林果业。禁止以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动。对于已划为基本农田保护区内不符合基本农田质量要求，不宜于耕作的耕地，在条件允许情况下转化为农业内部的牧、林、渔地资源，既实现农业生产的因地制宜，又避免了优质农田资源被结构调整，有效地保护有限的优良土地资源，同时也可增加农民收入。一旦需要，这些已转换的资源又可重新改造为耕地资源。

３．农业补贴杠杆保护基本农田。农业补贴是世界各国普遍采用的保护农业资源和提高农业收入的之一。十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》提出：“完善农产品市场体系，放开粮食收购市场，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益。加大国家对农业的支持保护，增加各级财政对农业和农村的投入。”利用农业补贴参与基本农田保护机制，建立基本农田专项补贴，在农业生产资料、农产品价格方面以市场经济价格和向基本农田倾斜，平衡因管制带来的发展机会不平等，提高农民投入的积极性。还可以利用补贴的间接作用，通过生产费用、资金、课税条款、银行信贷等进行管理，引导社会对基本农田保护的积极性。

４．建立基本农田动态监管检查机制。以各级土地管理部门为依托，建立省、市、县、乡、村五级基本农田动态监测网，及时掌握辖区内基本农田面积、利用条件、质量要素、责任落实的变化情况，登记并逐级上报。利用航测、卫星遥感技术对基本农田进行动态监测避免人为因素干扰。建立基本农田定期检查和专项检查机制，加强对基本农田保护监督力度，发现问题可采取措施及时解决。（作者单位：

华中农业大学土地管理学院）１０４经济论坛２００５・１４下载本文