为科学规范地推广运用和社会资本合作模式（PPP），根据《中华人民共和国采购法》、《和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）、《和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）、《财政部关于印发和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》、《PPP物有所值评价指引（试行）》、《采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第 18 号)、《采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74 号）、等，制定本流程。

PPP 项目操作流程划分为 5 个阶段，分别是：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。

一、项目识别

（一）项目发起

1.发起。财政部门负责向交通、住建、环保、能源、教 育、医疗、体育健身和文化设施、旅游等行业主管部门征集潜在和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。区发起的 PPP 项目由区行业主管部门以项目实施方案的方式向联席会议办公室申报。

2.社会资本发起。社会资本向行业主管部门提交 PPP 项目建

议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本编制项目实施方案，并由行业主管部门向联席会议办公室进行项目推荐。

（二）项目筛选

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用 PPP 模式。

财政部门会同发改部门及行业主管部门，对潜在和社会 资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。会同发改部门根据 筛选结果制定项目年度和中期开发计划。通过风险评估和立项审批的 PPP 项目由联席会议办公室召集联席会议进行研究讨论，并根据会议讨论结果决定是否纳入由联席会议办公室统一建立的 区级 PPP 项目库。

对于列入区级 PPP 项目库开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案，初步实施方案应当依据 项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

行业主管部门在组织编制实施方案时，就项目涉及的支出责任等事项与财政部门进行沟通。实施方案编制完成后，提请财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。论证通过后， 由行业主管部门按程序报区批准。

（三）物有所值评价

对于列入区级PPP 项目库的项目，由联席会议办公室邀请第三方评审机构对项目进行物有所值和财政承受能力等论证，根据 项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框

架和所需要的投入等因素，合理选择建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营（BOO)等合作方式；对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行定性、定量综合分析。对我区财力状况、收支结构、债务水平等财政承受能力 情况进行综合评价，出具 PPP 项目评估意见。

物有所值评价是判断是否采用 PPP 模式代替传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

物有所值评价包括定性评价和定量评价，现阶段以定性评价 为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风 险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

1.定性评价重点关注项目采用和社会资本合作模式与采用传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。财政部门会同行业主管部门组织召开专家组会议，定性评价专家组应包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

专家组会议基本程序为，专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，然后由第三方机构按照指标权重加权平均分，计算得到评 分结果并形成专家组意见。最后由财政部门会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在 60 分

（含）以上的，通过定性评价。否则，未通过定性评价。

2.定量评价主要通过对和社会资本合作项目全生命周 期内支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的 物有所值量值，判断和社会资本合作模式是否降低项目全生

命周期成本。

PPP 值可等同于PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号） 及有关规定测算。

3.财政部门和行业主管部门应统筹定性评价和定量评价结论，作出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证，并由财政部门出具该项目物有所值评价通过审核的批复；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP 模式。物有所值评价所需资料齐备后，办理时限为 10 个工作日。

（四）财政承受能力论证

财政承受能力论证是为识别、测算和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。

开展 PPP 项目财政承受能力论证，是履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施， 有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、债务等因素，对部分付费或补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年付费或补贴等财 政支出不得超出一般公共预算支出的 10。

财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预 测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控 制 PPP 项目财政支出规模。

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。 “通过论证”的项目，财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排，并由财政部门出具该项目财政承受能力论证通过审核的批复。“未通过论证” 的项目，则不宜采用 PPP 模式。财政承受能力论证所需资料齐备后，办理时限为 10 个工作日。

物有所值评价和财政承受能力论证通过后，由行业主管部门按程序报区批准。

二、项目准备

（一）组织实施机构

为确保项目实施顺利，建立联席会议领导小组及下设联席会议办公室，构建 PPP 项目组织机构。领导小组负责重大问题的决策、高层沟通；联席会议办公室负责项目的具体开展。

区指定相应的行业主管部门作为授权的项目实施 机构，在授权范围内负责 PPP 项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满 移交等工作。考虑到 PPP 运作的专业性，可以聘请 PPP 咨询服务机构。

1.项目内部调查

项目实施机构拟定调研提纲，至少应从法律和、经济和财务、项目自身三个方面研究，主要包括项目的批文和授权书，国家、市和区对项目关于土地、税收等方面的优惠、PPP 和收费的相关规定等;社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理、现有收费情况及结算和调整机制等;项目可行性研究报告、

环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的 建设情况、项目用地的征地情况等。

2.外部投资人调查

项目实施机构应根据项目基本情况、行业现状、发展规划等， 与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息， 并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究。

（二）实施方案编制

项目实施机构通过前期调查研究及分析论证，编制项目实施方案。依次对项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交 易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等进行介绍。

（三）项目实施方案的审核

取得财政部门物有所值评价和财政承受能力“通过论证”的结论后，项目实施机构组织编制项目实施方案报送联席会议办公室，由联席会议办公室负责召集召开联席会议，区财政局会同区发展改革委等部门对项目实施方案进行评估；项目评估结果上报联席会议领导小组审议；对于审议通过的项目，上报区审批。 “未通过论证”的，可在实施方案调整后重新论证；经重新论证仍不能通过的，不再采取和社会资本合作模式。项目实施方案审核资料齐备后，办理时限为 10 个工作日。

三、项目采购

对区批准实施的PPP 项目，项目实施机构依法依规采购社会资本。依据《中华人民共和国采购法》履行采购程 序的，按照《财政部关于印发和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）、《关于在公共服务领域推广和社会资本合作模式指导意见的通知》（ 国办发〔2015〕42 号）、《市财政局关于转发和社会资本合作项目采购管理办法的通知》及其他采购法律法规相关要求和程序执行，综合评估合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素， 依法择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。

（一）资格预审

项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预 审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。项目有 3 家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可继续开展采购文件准备工作，按照采购管理相关规定，依法组织开 展社会资本方采购工作；项目通过资格预审的社会资本不足 3 家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目 经重新资格预审合格社会资本仍不够 3 家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

资格预审公告应在财政部门指定的媒体上发布。资格预审合 格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于 15 个工作日。

（二）采购文件编制

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金缴纳数额和形式、

评审方法、评审标准、采购要求、项目合同草案及其他法律文本等。

采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上段规定的内容外，还明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合 同草案条款。

（三）响应文件评审

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共 5 人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的 2/3。评审专家中应至少包含 1 名财务专家和 1 名法律专家。

项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照采购法律法规及有关规定执行。

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，响应文件评审分为两个阶段进行：

第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通 知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《采购非招标方 式管理办法》（财政部第 74 号令）及有关规定执行。

第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小 组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照

《采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第 18 号） 及有关规定执行。

（四）谈判与合同签署

项目实施机构成立专门采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就 合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一 致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条 款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件 和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于 5 个工作日。合同文本将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技 术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容 可以不公示。

行业主管部门在提请区批准 PPP 项目合同之前，按规定将合同文本送财政、区法制办等相关部门审核。财政部门重点审核涉及的财政支出责任及其绩效等内容，同时关注及我市重要落实情况。合同内容应包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项。重点评估项目运行风险及合同的合规性、适应性和合理性，制定和实施应对措施。

公示期满无异议的项目合同，在审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的， 待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

资格预审公告、采购公告、采购结果及合同文本等相关信息，

按规定在财政部门指定的采购信息发布媒体上发布。项目采购依据采购不同方式办理，总时限 45—50 天。

四、项目执行

（一）项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

（二）项目融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责，社会资本或项目公司及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。 财政部门和项目实施机构做好监督管理工作，防止企业债务向转移。

行业主管部门会同相关职能部门按照合同约定，督促各方保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务； 依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，定期对设施进行检修和保养，保证设施正常运行。

（三）项目绩效监测与支付

项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报， 并将经第三方审计的财务报告及相关附件报送财政部门及行业主管部门备案。项目合同中涉及的支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级预算，按照预算管理相关规定执行。

财政部门应当会同行业主管部门在PPP 项目全生命周期内， 按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、

可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评 价意见。

财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于 绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司 或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项 目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。

（四）中期评估

项目实施机构应每 3—5 年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。

五、项目移交

在合作期满后，财政部门会同行业主管部门、项目公司组建项目移交工作组，依据合同约定进行项目移交，做好移交资产评 估、性能测试及资金补偿，办理法律过户和管理权移交手续。

（一）移交准备

项目移交时，项目实施机构或指定的其他机构代表 收回项目合同约定项目资产。

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

（二）性能测试

项目移交工作组根据项目合同约定与社会资本或项目公司 确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。移交

工作组严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能 测试。性能测试结果不达标的，移交工作组要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

(三)资产交割

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或 指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或 项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

（四）绩效评价

项目移交完成后，财政部门组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

本流程由区财政局负责解释。下载本文