蚌埠市国家税务局  李 超

随着经济改革的不断深入，经济全球化步伐的加快,无论是在公共管理领域还是在工商管理领域,传统管理模式正在受到越来越严峻的挑战，税务部门的税源管理也是如此。创新税源管理，探索建立符合新形势下税源管理规律的税收征管模式成为各级税务部门的一道重要课题，税源专业化管理是创新税收征管模式的有力探索。本文从税源管理现状入手，进行深入分析，并借鉴科学管理理论，对税源专业化管理从理论层面进行探索。

一、税源专业化管理问题的提出

2008年以来，国家税务总局提出专业化管理的要求，从而在税务系统掀起了探索税源专业化管理新模式的高潮。之所以提出税源专业化管理，源于税源管理面临的以下两个基本态势：

（一）经济社会发展对税源管理提出更高要求。一是纳税户数不断增加。随着经济全球化和我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，纳税人数量不断增多。据统计，2009年全国税务登记户数2304万户，自1999年以来每年以5%的速度递增，每年约100万户，而在职税务干部1999年为80万人，2009年为75万人，呈下降趋势。二是企业组织形式日趋复杂。企业集团大幅增加，企业组织形式、经营方式呈现多样化，企业总分支机构、关联公司、母子公司等增长迅速，经济主体家、跨地区、跨行业相互渗透，企业核算电子化、专业化和团队化的特点更加明显。面对税收管理人员少和纳税人户数多的问题、征纳双方信息不对称问题、企业核算能力强与税务机关专业化水平低、信息化程度不高的问题等现状，税收征管的复杂性、艰巨性、风险性不断加大，迫切需要创新我国的征管方式和提高征管能力与质效。

（二）现行税收征管存在不足需要创新税源管理模式。在税收征管理念上，通过优化服务和规范执法促进纳税遵从的理念尚未树立、全面税收风险管理的理念还未完全树立、信息管税理念应用需要增强；在税务组织机构、机制、模式和方式上还存在着组织机构设置不协调、征管机制和征管模式不尽完善等问题；在信息化手段支撑上还存在系统性能不够优化完善、彼此衔接不尽协调以及系统建设缺乏统筹规划等致使信息化手段支撑不够问题；在外部涉税信息管理体系建立上还存在税源信息不全面、不真实、不及时特别是第三方信息来源不足形成了征纳双方的信息不对称问题制约了税源管理质量和效率，已难以适应当前税收管理需要；在征管队伍综合素质还存在不能完全适应征管工作需要的问题，等等。

二、税源管理现状分析

通过分析现行税源管理现状，不难发现，税源管理模式难以适应新形势、新现实的需要，存在自身难以克服的诸多问题和缺陷。主要表现在：

（一）现行税源管理模式的不足。一定的征管模式（税源管理模式）是基于一定的现实条件的。从我国征管模式（税源管理模式）的演进过程来看，从“一员进厂，各税统管”到“征收、管理、稽查”的分离再到三十四字模式的提出，都是如此。目前，国税系统税源管理模式可以概括为以区局、分局属地管理为主，管理员划片或分类全责的模式。这种模式的缺陷与不足表现为：一是划区分片管理不能适应纳税人经营流动性变化加快的趋势。跨地区、跨行业到跨省、，企业集团大量出现给管理带来极大难度。二是一对多的管理职责和管理对象，使管理的深度严重不足。税收管理员承担税源管理、日常检查、纳税评估、税收服务等职责，并且要对其所管事、管户负全面责任，职责繁重，对象繁多，事务繁杂，显得力不从心，深度明显不足。形势已经发展，条件已经变化，管理模式的变革与创新势在必行。

（二）税源管理手段的落后。目前的管理手段基本沿用的是手工管理，现代化管理手段和技术在税收管理方面的作用相对较弱。这种手工手段贯穿于整个税源管理的全过程和多环节，利用计算机等现代技术手段进行分析、监控和管理的水平不高，管理的效率低下，针对性差。如，纳税评估的对象选择，基本上靠人工凭感觉或随意确定，没有一套科学系统的信息技术进行指标筛选、比较分析、甄别判断，最后确定评估对象。税源的科学、及时监控更无从谈起。提高管理的质量和效率要求必须对现行税源管理模式进行变革创新，实行信息管税，发挥信息技术对税源管理的支撑作用。

（三）税源管理人力资源的浪费。适应这种划区分片管理，在税务组织机构上，就出现了大而全、小而全的机构设置，严重影响了管理的质量和效率。一是从事税源管理的人员比重较小，而从事非税源管理的人员又占用大量资源，人少事多的矛盾突出。二是人事匹配不合理。对人力资源研究、配置、开发、利用不够，没有将有效、精干的资源用于需要加强管理的环节，用于管理的重点方面。一方面人员不足，另一方面又人浮于事。因此，通过管理模式的转变，除旧布新，实行税源专业化管理，改变和解决现行人力资源配置、利用不合理现状，突出管理的重点，专门的人管专门的事，有效提升管理的水平。

三、税源专业化管理借鉴的理论

研究现代管理理论，借鉴其合理内核为税源专业化管理服务既有一定的指导意义，也有一定的实践意义。用于税源专业化管理的理论有：

（一）分工理论。亚当·斯密首先确立了分工在经济学中的首要地位。其划时代巨著《国富论》开宗明义：劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现出的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。亚当·斯密认为，社会分工的日益深化和不断演进是经济增长最根本的原因。20世纪80年代以来，以新兴古典经济学家阿林·杨格、杨小凯、贝克尔和墨菲为代表的新兴古典经济学家也十分强调分工和专业化的重要性。阿林·杨格的主要思想被称为“杨格定理”（Young Theorem），他认为，分工和专业化是效益递增实现的机制，分工和专业化程度一直伴随着经济增长的全过程。杨小凯继承并发展了亚当·斯密和杨格的分工思想，提出了关于劳动分工水平的提高产生经济增长的思想，认为分工是一种制度性与经济组织结构性安排，牵涉到个人与个人、组织与组织关系与协调，一定程度的分工，将会产生技术进步、生产率提高。贝克尔和墨菲也认为，分工能够获得专业化经济效果，那些从事专门化生产的工人，可以生产出比非专门化工人更多的产品。按照新兴古典经济学分析框架，不难发现税源管理同样存在着专业化分工的问题，存在着组织结构的选择以及组织效率最大化的问题。实施税源专业化管理应当借鉴和利用分工理论，在分工的基础上实现专业化管理，税源管理的分工包括管理对象的分工、管理事项及职责的分工、管理人员的分工等。

（二）风险管理理论。风险管理于20世纪30年代起源于美国，是研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科。风险管理就是经济单位通过对风险进行识别、衡量、分析，并在此基础上有效地处置风险，以求把风险导致的各种不利后果减少到最低程度，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。一方面，风险管理能促进决策的科学化、合理化，减少行为的风险性; 另一方面，风险管理的实施，可以使工作中面临的风险损失降至最低。风险管理的基本流程如图所示：

其中战略规划包括确立风险管理的目标使命、管理制度和工作机制；风险识别即寻找风险点和风险源，通过建立风险管理的指标体系，多渠道及时、完整、准确地采集、掌握、分析信息，并有效识别风险；风险排序即通过对不同风险轻重程度的评估，按风险从高到低进行排序；风险处置即根据风险排序情况，对不同风险程度分别采取不同的管理措施；同时，开展风险管理实施情况的过程监控和绩效评价，并据以对风险管理的战略规划进行调整和优化。将风险管理引入税源专业化管理，通过对税收风险的预测、识别和排序，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，把有限的征管资源用于税收风险较大、管理最需要和最能增值的纳税人和领域，突出加强对潜在风级较高的管理对象、管理环节的管理，进而达到提高税法遵从度和税收征收率的目标。实践中，可以组建专门税源管理机构，集中优势资源，侧重于重点税源、风险行业以及纳税评估、税务稽查等关键环节管理，瞄准管理的重点，提升管理的质量。

（三）信息化管理理论。现代管理实质上就是信息化管理。信息化是当今经济社会发展的显著特征，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富。信息化管理就是将信息技术应用于管理，通过全面收集、深度开发和利用信息资源，推动组织机构调整、业务重组、流程再造和文化重塑，进而推进管理现代化建设的综合过程，以提高管理、监控和服务水平。信息管理一般认为包含三个层次的含义：一是利用现代信息技术改造生产方式，大幅度提高劳动生产率（信息化技术的应用）；二是利用信息技术强化信息采集、处理、传输、存储和信息资源的使用，提高管理、监控、服务的效能（信息化带来的管理的变化）；三是利用现代信息技术使管理方式发生根本性变革，影响和促进人类发展和进步（管理制度的创新）。税源专业化管理所称的信息化管理，更多的侧重于第二层含义，将将信息技术作为手段应用税源管理的领域。将信息技术应用于税源专业化管理，发挥信息技术在管理中的支撑作用，实施“信息管税”，既是专业化管理的必然要求，同时也是提升管理质量和效率的需要。离开信息化管理手段，专业化管理必将是低层次、低效率的，甚至是不可能的。

（四）人力资源管理理论。人力资源管理是一门新兴的学科，问世于20世纪70年代末。人力资源管理，就是指运用现代化的科学方法，对与一定物力相结合的人力进行合理的培训、组织和调配，使人力、物力经常保持最佳比例，人尽其才，事得其人，人事相宜，以最大化的实现组织目标。涉及人力资源需求预测、人力需求计划作出、人员招聘选择、组织机构设置及人员配置、绩效考核、有效激励、持续开发等过程。推行税源专业化管理，需要对现有人力资源进行重新组合配置，就是要以最小的支付谋求最大的配置效率，保证组织目标同时实现时支持成本最小。就专业化管理条件下人力资源配置而言，要充分考虑并实现：各项工作任务是否能够较优的得到完成；人力资源个体效用是否得到最大限度的发挥；各类人力资源是否得到最大的满足，确保各类专业人才比例保持在一个科学合理的区间。

（五）流程再造理论。流程再造理论是从企业管理开始的，要求对企业的流程、组织结构、文化进行彻底的重塑。其核心思想是：通过对企业原有业务流程的重新塑造，借助信息技术，使企业由传统的以职能为中心的职能导向型转变为以流程为中心的流程导向型，实现企业经营方式和管理方式的根本转变，最终提高企业竞争力。其基本内涵有：建立面向流程的扁平化的组织结构，压缩管理层级，缩短高层管理者与员工、顾客的距离，更好地获取意见和需求，及时调整经营决策，改变职能导向下层次过多、效率较低的弊端；运营机制以流程为主，以顾客为导向，突出全局最优，不是局部最优；人员按流程安排，不是按职能安排，实施团队式管理。运用流程再造理论，推进税源专业化管理，基本方向是机构扁平化、职能专业化、业务流程化。一是管理扁平化。减少管理层级，作为市、县一级管理机构，可以考虑撤消按行政区划设置的市辖区国税局，县局撤销县以下税务分局，市、县局为税收执法主体。二是职能专业化。就是整合管理职能，按专业化的管理职责分工设立若干税源管理机构，将管理资源配置到不同部门、不同岗位，专门的人管专门的事，形成专业化管理团队。三是业务流程化。税源管理本身也是一个系统，需要按照流程进行设计，工作自动流转。流程管理涉及到两个关键要素就是岗责体系和程序步骤，在此基础上建立起符合专业化要求的业务流程方向和路线，实现专业管理，必须对机构职责进行合理调整，按照业务的环节定义流程，专业化管理的流程图如下：

四、税源专业化管理的内涵

经过分析和理论借鉴，我们逐步加深了对税源专业化管理的认识。所谓税源专业化管理就是以风险管理为导向，以信息化为支撑，以专业化人才为保障，科学分类税源，合理调整、整合管理职责，优化资源配置，实行专业分工管理，建立健全纵向互动、横向联动、内外协作的运行机制，提高税源管理的针对性和有效性。它至少包括以下几个主要内核：

（一）管理流程专业化。就是按照风险管理理念和程序来设计专业化管理流程，把征管资源优先用于风险比较大的纳税人、对不同风险纳税人采取不同风险应对策略的理念。设计专业化管理流程，主要包括风险的分析识别、风险排序、风险应对、绩效评估和过程监控等。

（二）税源分类合理化。根据税收风险规律，进行科学分类，基本思路是按照经济发展水平、经济结构、税源分布以及机构人员实际状况进行对税源进行科学合理分类。一般是按照纳税人规模将税源分为重点税源和非重点税源，重点税源是指企业数量占当地企业总数比重较小（20%左右）、年税收收入占当地税收总收入比重较大（80%左右）的纳税人，其他为非重点税源。通过科学分类税源，为优化资源配置奠定基础。

（三）职责分工专业化。就是将税源管理的职责在不同层级和不同机构之间进行重新调整、组合，纵向上总局、省局、市局及县区局在专业化管理中分别承担不同的管理职责，合理分工，密切配合，形成合力。横向上以风险管理为导向，按照事项和环节，将整个税源管理职责划分为征收服务、日常管理、监控评估、监督评价和税务稽查等5大类，建立联动协作机制，进一步落实各部门的税源管理职责和协作制度。

（四）资源配置科学化。首先是机构职责合理调整。在对税源科学分类的基础上，适应专业管理的需要，有必要合理调整税源管理机构或内设机构间的税源管理职责。按照重点税源和非重点税源的分类合理调整管理机构或内设机构的职责，使原有单一划片管理管户的税源管理机构或内设机构改变为按规模分类的税源管理机构或内设机构。其次是管理职责重新组合。改变基层一线税收管理员“分户到人，各事统管”管理办法，根据税源分类和税收管理员实际合理整合岗位职责，配备相应人员，培养专业化人才，专门的人管专门的事，形成专业化管理团队。

（五）管理手段现代化。就是要发挥信息技术在管理中的支撑作用，充分运用信息网络技术，建立和完善以现代技术手段为支撑，以信息管理为主、事务管理为辅、科学严密的税源监控体系，完善信息的收集、分析和利用机制，实行“信息管税”，实现信息化和专业化的税源管理。

五、税源专业化管理的实现途径

税源专业化管理是税务管理方式的新创新，是一项系统工程，不可能一蹴而成，税源专业化管理又是一项渐进的过程，需要不断探索、完善。就其实现时间来讲可能需要三到五年时间，就其实现过程来讲，需要经历思想发动、探索思考、方案制定、部署实施、修改完善、总结提高等，就其涉及的范围来讲，内部涉及到人员、机构、职能等变化，外部涉及到的理解、部门的协作和纳税人的支持等方方面面。基于以上三点，推行专业化管理必须全盘考虑，统筹兼顾，稳步实施，持续改进，不断完善。下载本文