***** ***
学 校： 兰州城市学院
学 号： ********
**** ***
定稿日期：
略论“三农问题”的出路建议 摘要：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”这句出自农村基层干部李昌平之口的话道出了“三农问题”的基本现状。“三农问题”已经影响到了我国全面建设小康社会的伟大工程。如何解决“三农问题”就成为各方关注的焦点。“三农问题”的核心是农民问题，而农民问题的核心是收入和就业的问题。因此，解决“三农问题”的根本出路就在于促进和实现农民充分就业，进而实现农民收入持续稳定地增长。要实现这一点，首先是加速农业产业化发展，实现农民就地就业；其次是加快农村城镇化和工业化进程，实现农民转移就业；再次是统筹城乡经济发展，实现农民平等就业；最后是全面提高农民素质，实现农民稳定就业。未来一个时期，城镇化是发展的持久动力，统筹经济社会发展与扩大就业，统筹城乡发展，统筹城乡劳动力就业，加快农村富余劳动力转移，实现农村劳动力充分就业、稳定就业、体面就业；改革户籍管理制度，推动在城镇就业的农民在城镇落户，变农民为城镇居民；改革收入分配格局，提高工资收入水平；健全社会保障，解除后顾之忧，是推进城镇化，培养后备消费群体，扩大内需，保持经济长期持续发展的必由之路。
关键词：三农 城镇化 以人为本 创新 统筹发展
一、三农问题的概述
（一）课题背景及研究的目的和意义
我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，实现工业化仍然是我国现代化进程中艰巨的历史任务。我国农村生产力落后，农业劳动生产率低，农民的生活水平明显低于城镇居民，农村的教育、科技、文化、卫生等各项事业的发展也明显落后于城镇。从我国的未来发展看，实现全面建设小康社会，目前最繁重，最艰巨的任务在农村全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。我们必须从这样的高度来认识问题，自觉把全面建设小康社会的工作重点放在农村，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面。
从政治的高度来看，党同农民的关系始终是关系党和国家前途命运的重大政治问题。中国的农民是党在农民的依靠力量，是国家政权最广泛最深厚的群众基础。应的农民，党的执政地位就巩固，工农联盟就加强，和建设事业就能胜利；失去了农民党的执政基础就动摇，和建设事业就会被断送，历史如此，今天的社会主义现代化建设没有农民的积极性，就没有农业的发展，就没有工业的进步，更谈不上实现现代化。
从经济发展的角度来看，“三农”问题不仅关系到我国农村社会经济发展的稳定与安全，而且关系到我国整个国民经济和社会发展的安全与稳定。我国8亿多人口在农村，农村人口多，幅员辽阔。农村的现代化，意味着我国整个国民经济的现代化，农村的繁荣与稳定，意味着我们整个国家的繁荣与稳定。
（二）“三农”问题的内涵
所谓“三农”系指农业、农村和农民，而“三农”问题则是农业问题、农村问题和农民问题的总称，三者之间有着密切联系，也有质的区别，在一定条件下还有矛盾。我国的“三农”问题是国家工业化进程中城乡经济社会变革不同步造成的结构偏差问题，现已构成当今我国改革与发展中的最大难题。我国“三农”问题的复杂性、严重性和化解的艰巨性，堪称世界之最。经过长达几十年的积累，总的来看，“三农”问题集中表现为农业、农村、农民欠发达，现代化程度低，发展比城市严重滞后，广大农村基本上仍是农业社会，城乡差别、城乡居民收入差距很大。农民收入低，增收难，是当前全国人民群众关注的焦点。现阶阶段“三农问题”的实质是中国的不公平发展问题的缩影，包含了经济、社会、权利等诸多要素的不公平。这有历史的原因，也有现实的制约。
1. 农民问题
农民收入增长缓慢因而导致城乡居民收入差距日益扩大。自20世纪80年代中期农民增收放缓以后，90年代末期至今农民收入始终处于低速增长状态，与城市居民收入的高增长形成越来越大的反差。2008年全国农民纯收入4761元，仅占城镇居民人均可支酿收入15781元的25.15%；1998—2008年全国农民纯收入增加2599.02元，平均增长率不到4%，低于城镇居民收入增幅的1/3。而且农民收入很不平衡，由于农村内部收入分化，少数高收入户掩丨盖了多数低收入户，近半数的农民收入处于零增长状态，许多农产收入下降。城乡居民收入差距持续扩大，由20世纪80年代中期的1.81倍，扩大到2008年的3.61倍。 二是农民经济利益得不到有效维护。由于缺乏风险分散机制，长期以来农民是农产品价格的被动接受者，农业的自然风险和市场风险主要由农民来承担。由于缺乏利益保护机制，土地等生产要素的非农化转移中，农民是被动接受土地的特低价格而不能享有其应得的利益；在劳动力转移中，农民作为最弱势的群体，常常是最低工资的接受者，创造着城市经济财富而不能分享其利益。 三是农民的平等权利得不到保障。由于事实上缺乏强有力的利益代表者，农民在发展过程中不能完全享有与城市居民同等的权利。在农村，普遍缺乏必要的社会保障，不能享受公共卫生、医疗和教育。即使进入城市，农民工实际上成为城市建设者和财富创造者，但不能享有与原市民同等的城市公共福利，更没有平等参与社会事务的政治权力。
2.农业问题
对于绝大多数农村地区，在实行联产承包制以后，三十年来，实际上没有进行更深入的制度变革，传统农业并没有得到根本的改造，分家分户经营、自给性生产为主，出售剩余产品为辅的格局没有从根本上改变。由于生产方式落后，农业生产效率十分低下。土地产出率不高、劳动生产率也不高，因此日益缺乏竞争力。 二是缺乏有效的生产要素投入，导致发展后劲不足。诺贝尔奖获得者舒尔茨曾指出，改造传统农业必须从外部注入新的生产要素：资本、技术、人才以及新制度要素。然而在现行下，这个过程是反向进行的：加快工业化和城市化的结果是导致农村廉价的生产要素和资源流向城市和工业，形成支持工业化的“低成本”优势。出现三个净流出，即土地价值净流出，农村资金净流出和优秀劳动力净流出，使农业发展的支撑条件日益弱化。这就使中国改造传统农业的速度和效益大打折扣。有人估计，改革开放以来，城市占用农地的差价，约在2万多亿元之巨，相当于改革开放前30年价格剪刀差总额的4倍。近几年，农村资金大量流向城市，农业资金大量流向非农业。农民创造了40%以上的居民储蓄，但在全社会贷款余额中，农业和乡村企业贷款则占比只是5%左右。特别是农业优势劳动力外流，使农业从业人员素质普遍下降。现在“青壮劳力不下田”，务农主要是老、弱、妇、幼。 三是农产品结构与市场结构不相适应，导致农产品卖难伺题经常性突出。由于缺乏强有力的沟通城市、面向国内外大市场的流通体系，千家万户的小生产与千变万化的大市场缺乏有效的联结手段，难以避免结构调整的盲目性。产品结构不合理、质量水平不高、不适应市场对农产品需求多样化、优质化和精细化的需求，致使农业发展长期缺乏有效的市场拉动力。
3.农村问题
农村问题，主要是四个落后：经济落后、文化落后、社会落后、乡村面貌落后。由于庞大的乡村管理构架与薄弱的乡村经济不相适应，导致乡村负债问题十分突出，不仅使正常的经济周转困难，还使乡村的信用体系受到严重破坏。由于长期缺乏文化、教育等方面的足够投入，农民素质差、生活单调，缺乏必要的文化消费等现象十分突出。在原有的严密组织被破除后，乡村社区建设成为整个中国社区建设最为薄弱的环节，由于缺乏互帮互助机制，缺乏行业协调机制，从而农民成为最无组织性的群体。由于基层组织和乡级职能上的错位，乡村规划落后，或基本上没有规划，也无法得力执行规划的问题十分普遍，导致乡村建设混乱，村容、村貌不堪人目。乡村环境的脏乱差已成为中国最大的环境问题之一。
（三）“三农”问题的地位
1．“三农”问题的解决是我国实现现代化的必要条件
我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，实现工业化仍然是我国现代化进程中艰巨的历史任务。我国农村生产力落后，农业劳动生产率低，农民的生活水平明显低于城镇居民，农村的教育、科技、文化、卫生等各项事业的发展也明显落后于城镇。从我国的未来发展看，实现全面建设小康社会，目前最繁重，最艰巨的任务在农村全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。我们必须从这样的高度来认识问题，自觉把全面建设小康社会的工作重点放在农村，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面。
我国是一个农业大国，63.91%的人口是农民，2001年我国农村劳动力为4亿多人，占全国劳动总量的比重约为70%，尽管大量的农村剩余劳动力已经转移出来，但剩余数量仍有1.7亿人之多。农民增收一直是当前经济发展的题,而民工潮的兴起使1亿多劳动力大“”，致富有门，意义重大。民工潮还成了抟播先进文化和城市现代文明的重要渠道。一些民工大城里不但挣到了钱，还学到了手艺，开阔了眼界，攒够了钱后又回乡创业。同时，民工潮也让城里人尝到了甜头，带动了城市的经济发展。大量民工涌入城市，标志着中国加速推进城镇化的新阶段来到了。破除城乡的阻隔，实现城乡经济的协调发展，是增加农民收入的治本之道。
“三农”的核心问题是农民收入问题，近几年农民收入增长缓慢，城乡收入差距持续拉大，已经严重制约了内需的扩大和国民经济的持续快速发展，也成了全面建设小康的最大难点。拿2002年来说，农民收入增长仅4.8%，而城镇居民人均收入增长是13.4%，城镇居民的人均可支配收入达到7703元，而农民人均收入为2476元，他们之间比值扩大到3.1:1。农民工能否尽快融入城市中，真正取得市民身份，关系到全面建设小康社会“城镇化率”这个重要指标问题。民工经济的崛起，使解决农村富余劳动力有了新的出路，为经济腾飞的中国提供了大量低成本的劳动力，使长期以来我国城乡的二元经济和社会结构逐步打破，对我国从城乡一体化的全局解决城市化的问题，产生巨大而深远的影响。 农民增收缓慢，主要原因有三：一是我国在基本上告别了食物短缺时代后，大多数农产品都出现了过剩，价格连年下跌。农业占GDP的比重大幅下降，由1996年的２０.４％下降到2001年的15.2%，而农业人口却有增无减；二是乡镇企业吸衲劳动力的能力下降，“八五”期间，我国农业中的劳动力总量减少了1000万人，而其“九五”期间，在农业中就业的劳动力总量不仅没有减少，反而还增加了463万人，三是农民负担不堪重负农民增收，系天下大局，关键要千方百计地增加农民收入，减轻农民负担。第一，国家要加大对农业的投入；第二，要加快农业和农村经济结构战略调整，搞好产业化经营。第三，要加快农村非农产业发展和城镇化进程，推进农村剩余劳动力的转移。增加农民收入，其核心是“”农民、投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民。
回顾我们党带领人民进行、建设和改革的历程，可以清楚地看到，正确认识和处理农民问题，始终是决定党的事业胜利发展的一个根本问题。改革开放以来，农业和农村的发展，为我国胜利实现现代化建设前两步战略目标，作出了巨大的贡献，提供了坚实的基础。我国改革开放和现代化建设在前进，人民群众的伟大实践在发展，新情况、新问题、新矛盾、新经验层出不穷。要在复杂的国内外形势下开创党和国家工作的新局面，就必须勇于创新，开拓进取，大力弘扬与时俱进的劲头，这对于我们党更好地肩负起历史和时代赋予的庄严使命，对于我们拓展发展的新思路，实现改革的新突破，创造开放的新局面，推动我国经济总量、综合国力和人民生活再上新台阶，是至关重要的。
当前我国农业和农村经济正处在新的发展阶段，新阶段是推进农业和农村经济结构战略性调整、实现农业增长方式转变的阶段，是深化改革、完善与社会主义市场经济相适应的农村经济的阶段，是统筹城乡经济社会发展，推进农村小康建设的阶段。农业和农村经济结构调整取得明显进展，农业基础设施和生态环境建设得到加强，农村改革迈出新的步伐，农村社会事业有新的发展，农村基层组织和干部作风建设得到加强。
在实现全面建设小康社会目标的进程中，农村面临的任务比城市要艰巨得多。进一步解决好“三农”问题，加快农业和农村经济的发展，是保持国民经济持续快速健康发展的必然要求。扩大内需是我国经济发展长期的、基本的立足点。农村人口多，市场潜力最大。坚持扩大内需的方针，把扩大投资需求和扩大消费需求紧密结合起来，要求我们大力发展农业和农村经济，千方百计增加农民收入，提高农村消费在整个消费中的比重。进一步解决好“三农”问题，加快农业和农村经济的发展，是确保国家长治久安的必然要求。只有在广大农村形成和谐安定、健康向上的良好局面，保证广大农民安居乐业，农村社会稳定才能有坚实的基础，国家的长治久安也才能有可靠的保障。
当今时代我们一定要高举理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，坚持党在农村的基本，深化农村改革，调动和保护农民的积极性，不断和发展农村生产力；大力推进农业和农村经济结构战略性调整，提高农业综合生产能力和可持续发展能力，提高农业的现代化水平和城镇化水平，全面繁荣农村经济，稳定增加农民收入，使广大农民过上小康生活；继续加强农村基层组织建设和民主法制建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，保障农民的政治、经济和文化权益，使农村基层民主更加健全、社会秩序良好、群众安居乐业；加强农村精神文明建设，改善教育、卫生条件，丰富农民文化生活，提高农民的思想道德、科学文化和健康素质，实现农村社会全面进步。
2.解决“三农”问题是构建和谐社会的强大保证
三农问题在社会主义和谐构建过程中起着重要作用，妥善解决好三农问题，不仅为和谐社会构建创造 条件、提供保证，更离不开稳定的社会发展环境。然而，和谐社会构建的最大难题还是来自于三农问题，它关乎整个国家经济发展的全局。探寻三农问题的出路， 怎样更好地解决三农问题，为和谐社会的构建铺平道路。
第一，妥善解决农民问题，将为构建和谐社会创造条件。在中国这样一个农业大国里构建社会主义社会，没有农民的富裕、没有农村经济的发展、没有农村政治建设的提高、没有广大农民的积极参与是绝对不行的。和谐社会的构建，就是要充分调动各方面积极因素，营造良好的社会氛围，形成和谐相处的人际环境。
第二，妥善解决农业问题，是构建和谐社会的有力保证。目前，中国逐步走上了“以工业化带动信息化，以信息化促进工业化”的道路。然而和谐社会的构建光有工业的发展不行，还必须有包括农业在内的全方位的发展。现阶段中国农业状况是：农民收入相对低下，收入增长缓慢，与城市居民收入差距在进一步拉大。农民唯有的生产资料和收入主要来源，随着人口增多、土地荒漠化、加之城市进程等，农民所能使用的土地日益减少，这就进一步加剧了农民生活的困难。而这种困难又会带来一系列的连锁反映，例如上学难、看病难、买房难等社会现象。而和谐社会首先是一个公正公平的社会，构建和谐社会，就是构建一个更加公正公平的社会。
第三，妥善解决农村问题，是构建和谐社会稳定的社会前提。稳定压倒一切，和谐高于一切，和谐是稳定的最佳状态，和谐是积极的稳定，持久的稳定。目前，从国家和农民关系的实践形态上看，还存在许多不稳定的因素。尤其是在乡村一些地方，基层干部除了使用正式的国家权力以外，还使用一些国家法律、 法规、文件之外自行设置的权力。诸如动用力量抓人、搬家具、牵牲口等强制性手段。这些“土”，导致了同农民关系紧张，农村社会动员能力减弱。产生这类问题的根本原因是各部门不协调，目标相互冲突，上行不能下达，地方干部曲解甚至背离了的决定。这就要求要加强规范自身行为，切实保障农民利益，从而保证农村社会稳定有序的发展。
二、解决“三农”问题的基本原则
（一）以人为本的原则
在我国，以人为本的理念从萌芽到完善却经历了几千年的漫长历史过程。早在春秋时期，管仲就提出：“夫霸王之所始也，以人为本，本治则国固，本乱则国危。”的论述。虽然管子的“以人为本”的思想与我们今天的“以人为本”还是有着本质区别的。但正是管子的人本观，与孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”的民本观，经过漫长的历史文化的冲积和交融，才逐步形成了儒家经典的“国以民为本，社稷亦为民而立”的民本思想。中国党在成立之初，就把马列主义作为自己的指导思想，《党宣言》就明确提出了“每个人的自由发展”，也就是说人的全面发展是马克思主义的最高价值追求。进入21世纪后，我国在社会主义现代化建设的发展进程中，不可避免地遭遇到了人口三大高峰（即人口总量高峰、就业人口总量高峰、老龄人口总量高峰）相继来临的压力、能源和自然资源的超常规利用、加速整体生态环境“倒U型曲线”的右侧逆转、实施城市化战略的巨大压力、缩小区域间发展差距并逐步解决三农问题、国家可持续发展的能力建设和国际竞争力的培育等挑战。如何应对及消解这些挑战，其实质都在催促着“如何全面实现小康社会目标”这个总主体。基本挑战严重制约中国的未来发展，是摆在全党、全国各族人民面前的十分严峻的课题。以同志为总的党，审时度世适时提出了只有在实现国家“全面、协调、可持续发展”科学发展观的统帅下，才能得到真正有效地克服。
1. 以提高农民生活质量为第一要务
建设社会主义新农村旨在化解“三农”问题，“三农问题”又集中体现在农民的生活质量偏低问题。具体表现在：农民生存环境恶劣、负担过重、收入水平低且门路窄、缺乏相应的政治地位、进城务工受到不公正对待等。因而，着力提高农民的生活质量，是新农村建设的基本出发点与根本目的，也是贯彻“以人为本”原则的首要要求。正如《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中的指出：“只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能得到全体人民共享经济社会发展成果”。
2. 树立农民的主体地位，激发农民新农村建设的积极性与创造性
建设社会主义新农村，决不能简单地把农民当作被同情、关怀、救济的对象。在新农村建设中落实以人为本，就是要确立农民的主体地位，使农民成为新农村建设的基本依靠力量，从而充分调动广大农民建设新农村的积极性与创造性。目前，我国农村幅员广阔，农民和农村还是我国经济社会发展中最薄弱的部分，新农村建设任重而道远。单靠的财政支持是远远不够的，新农村建设只有化为广大农民的自觉行动，激发他们的主人翁意识，才能充分调动他们的积极性，发挥出他们的聪明才智，才有可能取得成功。同志曾充分肯定我包括农民在内的人民群众的历史主体作用，他说：“我们党提出的各项重大任务，没有一项不是依靠广大农民群众的艰苦努力来完成的”。在他看来，要解决农村农业问题，“主要还得从生产关系上解决。这就是要调动人民的积极性。”
3. 提高农民素质，培养新型农民
我国尚有八亿左右的农民，而且我国农民由于长期处于儒家文化熏陶之下，在历史的最底层，导致他们屈从现实、保守懦弱、听天由命，缺乏个性和开创精神，他们在社会发展中缺乏主动性，被动地听从政权的调整，不懂得自己的权利，缺乏公识。这些缺乏至今仍在部分农民身上体现，它们已成为新农村建设的一个重要障碍。农村大量富余劳动力难以转移，固然有方面的原因，但跟农民整体素质偏低、观点落后不无关系。这是一个典型的例证。因而，提高农民素质，培养新型农民，把农民人口压力转化为人力资源优势，对新农村建设至关重要。农民的文化素质、技术能力和思想道德水平直接关系着新农村建设的兴衰成败。
（二）统筹协调的原则
统筹城乡发展,要以理论和“三个代表”重要思想为指导,牢固树立和认真落实科学发展观,坚持以人为本,坚持统筹兼顾,用新的发展理念调整城乡关系,用全新的机制整合城乡资源,用改革开放的办法解决“三农”问题,用统一的规划引导城乡协调发展,用配套的法规保障城乡健康发展,用雄厚的产业支撑城乡稳定发展,做到在国民经济的循环中统筹农业产业化的发展,在全社会的进步中统筹农村繁荣,在国民收入分配的总格局中统筹农民增收。主要应从以下六个方面把握: 一要坚持把促进农民增收放在首要位置,切实解决“三农”问题。统筹城乡发展,重点在农村,难点也在农村。如何破解“三农”问题,事关全面建设小康社会的大局。“三农”问题的核心是农民收入问题,解决“三农”问题的首要任务是促进农民增收。只有增加农民收入,才能不断增加农业投入,促进农村产业发展;才能不断提高农村购买力和农村消费水平,保持和促进国民经济持续快速健康运行;才能保持社会稳定,确保国家长治久安。因此,必须在思想上高度重视,在上予以扶持,在措施上给予保证,千方百计确保农民收入持续增加。二要坚持把推进工业化、城镇化作为根本途径,实现工农业互动、城乡经济互融。统筹城乡发展,促进城乡二元结构向现代社会经济结构转变,产业结合点在工业,空间结合点在城镇。工业化是城镇化的产业支撑,城镇化则是工业化的载体。因此,必须坚持把推进工业化、城镇化作为根本途径,通过工业化和城镇化,建立和完善合理有序的城镇体系空间布局,构建合理的城乡生产力布局和产业结构框架,提高城乡产业依存度和相融度,大量扩展就业机会和财富增长机会,增强城乡经济发展活力,实现工农业互动、城乡经济相融。三要坚持把市场机制作为主要方式,促进城乡生产要素的优化配置。要坚持按经济规律办事,在更高程度、更大范围、更深层次上发挥市场机制的基础性作用,促进城乡协调发展。从根本上讲,市场机制发挥作用的过程,就是突破狭小封闭的生产方式、打破城乡之间的市场封闭的过程,就是促进城乡经济活动开放式、社会化的过程,也是城乡资金、劳动力、人才、技术、信息等资源充分流动、高度整合的过程。因此,充分发挥市场机制的作用,既是完善社会主义市场经济的本质要求,也是统筹城乡发展的客观需要。四要坚持把宏观作为必要手段,引导城乡全面发展。统筹城乡发展,实质是维护城乡社会公正、协调公众利益的公共行为。在统筹城乡发展中,市场配置资源存在的局限性和自发性,需要适时进行干预;城乡经济社会发展不协调的现实性,需要加以;农业具有的自然与市场“双重”风险并存的弱质性,需要大力扶持。因此,统筹城乡发展,必须加强宏观,强化经济调节、市场监管、社会管理和提供公共服务的职能,纠正“市场失效”和市场自发性所带来的弊端,综合运用经济、法律和行政手段,保证社会的公平和公正,引导城乡全面发展。五要坚持把改革创新作为基本动力,推动城乡可持续发展。统筹城乡发展,关键是要冲破城乡分割性的障碍。当前,农业效益和农民收入“两低”,农民负担和乡镇债务“两重”的问题,是深层次的性障碍造成的,只有通过深化改革、创新来解决。因此,加快改革创新步伐,着力消除城乡割裂的性障碍,是统筹城乡发展的客观需要和内在要求。要坚持社会主义市场经济的改革方向,注重制度建设和创新,为实现城乡经济社会可持续发展提供坚实的基础和强大的动力机制。六要坚持把法规作为重要保障,确保城乡协调发展。统筹城乡发展,必须有与之配套完善的法规作为保障。要按照“多予、少取、放活”的思路,制定 和落实好相关的法规,为统筹城乡发展搭建坚实的平台。
（三）制度创新的原则
以人为本的原则，就不是以制度为本，而是使制度适应人的根本需求，这就要求对现行制度按照以人为本的原则进行改革和创新，使制度最终为最广大人民、为亿万农民的根本利益服务。统筹协调的原则，就不是拉大利益差距、维护既有集团利益及利益格局，而必须打破利益背后的“跑马占地”、自我维护、自我强化的制度格局，这就要求对现行制度体系按照统筹协调的原则进行重新均衡和创新设计，使制度基础上的矛盾冲突、恶性循环改变为制度基础上的互相促进、良性发展。所以，制度创新的原则是以人为本原则和统筹协调原则的必然推论和集中体现，而以人为本原则和统筹协调原则又是制度创新原则的最终目的。
三农问题尽管复杂艰难，但往往问题在下面，根子在上面；表象上复杂，实质上单纯；冲突在局部，集中在制度。因此，制度创新是突破三农问题的必然选择。
三农问题的解决要在现有的法律框架内进行，但又不能拘泥于现行法规，因为产生三农问题的原因本身就带有很强的制度因素，而解决渠道也正在于法规的制度创新。改革本身就是制度创新，这也是我们20多年改革开放和发展进步的历史经验。解决区域三农问题本身就带有很强的探索性、实践性和试验性，也是为全面解决我国三农问题而进行的区域试验和实践经验准备。
三、“三农”问题的解决途径
（一）突破城乡二元
解决和突破这一矛盾的根本出路应是在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、三产业的发展，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。所以，城市化是解决我国二元经济结构矛盾的根本出路。
1. 对农业结构进行战略性调整
为解决我国农业发展新阶段出现的新问题，即现有的供给结构不能适应需求结构的变化，客观上要求必须对农业结构进行战略性调整，要全面提升农产品品质、优化区域和城乡结构，实现农业的可持续发展。不仅要解决当前农产品卖难和农民增收难的问题，而且要立足于农业的长远发展。要使农民收入继续有较快的增长，必须加快农村剩余劳动力向城市的转移。打破传统的城乡二元经济结构，扩大农产品市场容量及农业经营规模，拓展农业发展空间，增加农民收。应逐步深化户籍制度改革，促进城乡居民在教育、医疗等方面的机会平等。
2. 繁荣农村经济
改变城乡二元经济结构的一个重要途径是繁荣农村经济。要架起农户和市场之间的桥梁，提高农产品质量，增强我国农产品的竞争力。农业产业化经营将农产品生产、加工和销售连接起来，因而是将农民和市场连接起来的有效途径。改变城乡二元经济结构还必须加快我国城镇化进程。小城镇和大中小城市是一个体系，必须协调发展，并要促进小城镇和乡镇企业的结合，加快小城镇第三产业的发展。
3．致力于调整和制度创新
要消除城乡差别，纠正城乡失衡，不仅要清除不合理的制度，解决制度不公和失当的问题，也要进行制度创新，解决制度无力和失效问题。从目前来看，最首要的任务就是必须消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、税收、财政和金融等等方面不公平和二元化的和制度，实现的统一和制度的公平。必须进一步深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移；逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度；推行城乡一体化的社会保障制度，加快建立农村最低生活保障制度的建设；实施税收制度改革，取消不应由农民负担的各种税费。推进财政管理改革，建立和健全公共财政，实现城乡公共财政投入的公平分配。通过改革，消除造成城乡隔离、阻碍城乡融合的制度性障碍，实现城乡之间资金、技术、物资、人才、信息、劳动力等生产要素的自由流动，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为统一开放竞争有序的现代市场体系的形成奠定基础。制度建设不仅要有助于实现城乡经济上的融合，也要求实现和保障农民政治上的平等。只有建立在平等的公民权的基础之上的和制度才具有合法性的基础，也只有公正的具有合法性的制度才可能为城乡协调发展提供可靠和持久的保障。
（二）推进城镇化建设，吸收剩余劳动力
未来一个时期，城镇化是发展的持久动力，统筹经济社会发展与扩大就业，统筹城乡发展，统筹城乡劳动力就业，加快农村富余劳动力转移，实现农村劳动力充分就业、稳定就业、体面就业；改革户籍管理制度，推动在城镇就业的农民在城镇落户，变农民为城镇居民；改革收入分配格局，提高工资收入水平；健全社会保障，解除后顾之忧，是推进城镇化，培养后备消费群体，扩大内需，保持经济长期持续发展的必由之路。
1. 创造就业机会
首先，在发展中解决就业问题。用发展的办法解决发展中出现的农村富余劳动力就业问题，积极贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式，保持经济又好又快发展，增加就业岗位，实现经济发展与扩大就业的良性互动。其次，优化经济结构。首先要向农业的广度和深度进军，发展现代高效农业。根据资源优势发展特色产业，积极发展乡镇企业、非公经济、服务业等就业容量大的产业企业，既发展技术密集型、资本密集型产业，又发展劳动密集型产业，增加就业岗位。第三，加大项目建设力度。加大小城镇建设，水、电、路、住房、教育、医疗等基础设施建设和项目建设力度，充分实现投资和项目对就业的拉动作用。最后，开发公益性就业岗位，由负担工资和社会保险费用，安置残疾人、城乡就业困难人员。
2. 提升人力素质
从当前来讲，要提高存量劳动力技能素质，提高其就业与创业能力；从长远来讲，要继续实行计划生育国策，优生优育，控制人口数量。要实行教育优先发展战略，普及义务教育，积极开展职业教育。要在高校扩招，高校毕业生就业率降低的情况下，进一步加强高等教育、研究生教育，增加公民受教育年限，推迟劳动力进入人力资源市场，以减少一定时期内劳动力供给，提高劳动力素质与价值。
对现有劳动力要开展五项培训，对新成长劳动力开展劳动预备制培训；围绕特色产业、支柱产业开展适用技术培训；对有外出务工意愿人员开展职业技能培训；对已外出务工人员开展技能提升培训；对有创业愿望人员开展创业培训。要树立终身学习理念，建立学习型企业、学习型社会。
3. 实现劳务对接
首先，要搞好公共就业服务。要按照就业服务制度化、社会化、专业化水平，健全市、县、乡、社区（行政村）四级就业服务网络，向农民工免费提供就业服务，重点提供咨询、岗位信息、劳动力市场工资指导价位、求职登记、职业指导、职业培训、技能鉴定、职业介绍、劳动保障事务代理等一站式一条龙服务，以优质服务促人岗对接。其次，充分发挥民办职业介绍机构作用。要积极培育民办职业介绍机构，以落实职业介绍补贴促进职业介绍，实现人岗对接。再次，组织开展非正规就业。由社区组织开展非正规就业，如非全日制、临时性、季节性、弹性就业，实现人岗对接。
4. 扶持返乡创业
经济保持一定的增长速度，新增就业岗位是有限的。在就业形势异常严峻的情况下，要激发全民创业，在创业中创造社会财富，创造就业机会。扶持创业要不拘一格，规模可大可小，行业可农可工可商，非禁即入。部门要健全创业培训、创业服务、扶持三位一体的创业带动就业工作机制，积极营造全社会“关注创业，支持创业，服务创业”的良好氛围。建立创业园区、优化创业环境，对经过务工积累了经验、资金，带回信息、项目、技术的返乡农民等各类有创业愿望的人员，开展创业培训、提供创业项目推荐、场地安排、创业指导、创业孵化、跟踪服务，帮助他们走上创业之路。
（三）积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设
发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务。建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。发展现代农业是促进粮食生产稳定发展和农民持续增收，是全面落实科学发展观，构建和谐社会的必然要求，也是加快农村经济发展的重大任务。
1．加强支持，加大现代农业的力度
首先，把加快发展现代农业、促进农民持续增收作为中心，并围绕这个重心任务研究、制定计划、确定重点落实措施，保持工作推动的连续性。
其次，加大农业基础设施的投入力度，大力抓好交通、农田水利建设，加大土地整理力度，提高耕地质量。有计划、有步骤的改善发展现代农业的硬件条件，加大农村能源建设投入，优化农村能源结构；加大生态环境投入，重点实施天保、造林绿化、退耕还林、城镇绿化等工程；对土地利用全面规划，使山、水、林、路得到综合治理，加快建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田，为实现水利化、机械化、采用科学技术以及提高农业生产社会化程度创造条件。
再次，调整财政支出结构，认真落实各项奖励、补贴。地方财政每年对农业总投入的增长幅度应高于其财政经常性收入的增长幅度，尽快形成新农村建设稳定的资金来源，继续坚持“多予、少取、放活”的方针，巩固和完善各项支农补贴。
最后，加强农村的依法管理。切实加强农资打假专项整治、农产品质量安全执法、农业资源与环境保护执法、农业知识产权保护等执法行动，建立健全农产品生产经营预警机制，认真实施放心农资下乡进村工程，确保现代农业健康持续发展。
2．推进结构调整，优化现代农业的区域布局
加快发展特色农业。根据自然条件和发展实际，参考市场需求，加快培育扶持经营特色农业的龙头企业，将特色优势转化为产业优势、经济优势，增强龙头企业对农民的带动能力，壮大特色产业。
建立农村新型业态。农村新型业态是指农业生产服务员、商贸、流通、旅游、劳务等产业形态，是加快发展现代农业需要大力培育的关联产业，培育专业劳务人才，提高其转产转岗能力，进一步推进农村劳动力转移就业。
大力支持专业合作社。农民专业合作社是在实行家庭承包经营制度的基础之上，更加规模化、集约化经营的经营方式，它为广大农民进一步的解决了生产经营中的信息、技术、资金、生产资料供应、农副产品销售等方面的实际问题，应当将其作为深化农村改革、创新农村经营的重要内容，进一步的将其规范，积极的给予引导和扶持。
构建服务于产加销一体化的管理机制。对农业的产前、产中和产后管理服务部门进行资产、组织和职能调整，创新农产品流通，加快粮食等农产品的市场化进程，加快建立统一开发、竞争有序的现代市场体系。
3．加快科技创新，强化现代农业的科技支撑
加大新技术新品种的引进、推广力度，加快农业科技成果的转化应用，实施农产品质量安全标准和生产技术规范，大力优化品种和品质结构，提高农产品内在品质和产品的分级、包装、储藏、保鲜及加工水平，提升农产品的科技含量，增强市场竞争力。
加强培训，提高综合素质。发展现代农业，农民的市场意识、技能和素质是关键因素，现代农业劳动者不仅要会组织生产，还要善于经营；不仅要懂得相关科学技术，还要熟悉现代科学管理。健全农业科技推广体系，完善农业推广运行机制，推进农业科技成果转化。要在现有农业推广体系的基础上，建立多层次、多成分、多形式、多功能的农业推广体系，进行综合整体的农业推广。
4．发展农村金融，壮大现代农业的经济核心
首先，放宽准入，鼓励农村金融组织机构创新。完善农村金融体系，促进商业性金融、合作性金融和性金融共同发展。积极发展“三型”农村金融机构，即以农行、农商行、农发行为主体的大型金融机构，村镇银行、贷款公司等新型金融机构，以及资金互助组等微型金融组织。
其次，形成引导金融机构加大对农村投入的激励机制，拓宽融资渠道，综合利用财税杠杆和货币，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。
最后，创新贷款担保方式，扩大有效担保范围，建立扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。加快农村信用体系建设，并建立农业信贷风险防范和补偿机制，探索发展基于订单和保单的金融工具，提高农村信贷资源的配置效率，分散农业信贷风险。
参考资料：
1、朱启臻 叶齐茂 《小城镇建设》 广播电视大学出版社
2、任大鹏 《农村法规》 广播电视大学出版社
3、王思斌 刘臣 《乡村社会学》 广播电视大学出版社
4、李铁 《要发挥好小城镇的作用》 人民日报出版社
5、朱剑红 《2005年我国GDP同比增长9.9% 总量达18.2万亿元》
6、周德才 《“三农”的出路在“三化”》
7、郝建国 《经济学家茅于轼与访农博士共话 三农出路在何方》
