【摘要】：近年来，农村养老问题越来越受到重视。本文从分析我国农村养老保障现状的角度出发，发现其中问题，并借鉴国外发展农村养老保障制度的成功经验，提出完善新农保的对策。其中主要观点是立法先行、主导，继续完善“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的新农保，建立多层次、多渠道的养老保障体系。

【关键词】：养老；农村；社会保障

第六次人口普查公报显示：我国60岁及以上人口为1.78亿人，占总人口比重为13.26%，65岁及以上人口比重为 8.87%[]。特定时期的人口生育导致我国人口老龄化问题来得早、来得快、持续长，未富先老的窘境迅速临近，养老问题已成为我国目前重要的民生问题。而这些老人中70%生活在农村，相对于城市而言，农村的老龄化问题和养老问题尤为突出。在家庭保障和土地保障功能日益弱化的今天，如何寻求一条符合中国国情的农村养老保障制度尤为重要。自2009年推出新农保以来，我国已经在农村养老方面取得了初步成效，但也仍面临一些问题。因此，尽快地完善养老保障体系是解决农村老年人养老问题的当务之急。

一、我国农村养老保障的现状

由于我国是一个典型的城乡二元结构的国家，与整个农村的社会保障滞后相适应，农村养老保障也自然游离于社会保障网之外。据统计，中国农村目前有97.6%的老人依靠家庭养老，而依靠退休金和集体养老的老人仅2.34%[]。1991年6月，民政部制定并颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，并在全国范围试点推广，自此制度化的农村社会养老保险才在中国拉开序幕。2009年，国家推出新型农村社会养老保险，已在部分地方试点。在《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中指出：年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保；新农保基金由个人缴费、集体补助、补贴构成；养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身（确定的基础养老金标准为每人每月55元）；年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。根据今年《工作报告》的数据，目前全国2343个县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点，3.58亿人参保，9880万人领取养老金，覆盖面扩大到60%以上[]。并且总理在十一届全国五次会议上作工作报告时表示，今年年底前要实现新农保和城镇居民社会养老保险两项制度全覆盖。这也意味着，2012年将是社会保险体系制度全覆盖的收官之年。但从这我们也可以看出，制度覆盖并不意味着人群全覆盖，制度全覆盖解决的是形式上层面的指导思想问题，是为了让今后的实施有“制”可依。“制度全覆盖”之后，还有实践层面的“人群全覆盖”长路。但总的来说，养老保险跨地区转移接续工作有序推进，社会保障体系不断健全，向制度全覆盖迈出重大步伐，是推进我国社会保障体系完善的重要成就。

二、我国农村养老保障存在的问题 

（一）传统的家庭养老模式功能逐渐弱化

随着农村老龄化的步伐加快，家庭人口规模的缩小及农村劳动力的转移，使传统的家庭养老保障功能弱化。其所面临的困境主要表现在如下几个方面：

1．子女的赡养压力增大。我国20世纪70年代末实行计划生育，使得我国农村的家庭结构缩小，大都是4-2-2和4-2-1家庭模式，随着我国人口老龄化的来临，家庭规模小型化的趋势，往往一对年轻夫妇就要赡养四个老人，这无疑加重了年轻一代的养老压力。

2．农村大量劳动力，特别是青壮年向城市流动，给家庭赡养带来了负面影响。农村青壮年劳动力外出务工造成土地荒芜，农村社会“空心化”现象。“空巢老人”在生活上、精神上都不能得到满足，生活艰难。前些天在网上看到这样一个故事：吴家耀是中部地区江西省一个贫困县的农民，养育了四儿一女，多年来，早已成家立户的儿女为了谋生长年在外打工。74岁的老人吴家耀最近一年来病倒了，走路都有些困难，可是，他实在没钱去正规医院看病，只能找民间游医抓些便宜的药对付。儿女在外打工很辛苦，赚钱更不容易，要强的吴家耀实在不好意思向他们提养老费。只要精力稍好，这位倔强的老人还要拖着带病的身体去干农活，而这点微薄的农业收入，却是他和老伴的“活命钱”。据民政部统计，目前我国1.69亿60岁以上老年人中，40%过着子女不在身边或没有子女的“空巢”生活，个别老城区的空巢老人家庭比例已高达70%。中国农村现有10%的老人感到不幸福，有35%的老人经常感到孤独。

 3．随着农民观念和家庭规模的变化，传统的大家庭模式正在被核心家庭模式所取代，传统的“养儿防老”的思想和“尊老敬老”的美德也受市场经济的冲击，正在淡化，家庭养老的保障功能正在弱化。新一代年轻人在市场经济上形成的价值观念发生了变化，他们的优势地位逐渐取代了老一辈，追求物质上更大满足和个性的发展，家庭观念也以自己的小家为主要中心，更加重视下一代的发展。传统的“家庭至上”、“父母至上”的观念为追求个人价值的观念所取代。

（二）土地无法保障家庭养老

自古以来，土地是农民的“衣食之源，生存之本”，但是随着城市化、工业化的冲击，土地养老形式在逐步弱化，特别是在实行土地联产承包责任制后，取代了原来的农村集体经济，集体内部的积累机制和集体保障的经济基础以及组织功能大大削弱，农民在获取土地的使用权时，同时也失去了可以靠集体经济实施社区保障的可能[]。农村老年人单纯依靠农村可耕地养老的形式日显不足。这主要体现在：

1．人地矛盾突出。改革开放以来，我国经济迅速发展，很多农地被用于工业用地、城市发展。劳动和社会保障部的相关负责人就预测，“十一五”期间，预计我国每年新增被征地农民达300万。近十年来，由于我国城镇化速度加快，被征地农民已达到4000多万[]。而农村人口在绝对数量上是增加的，使得人地矛盾日益增加。

2．农村老年人在丧失劳动能力时无法从土地上获得收益。当人老体衰时，对于依靠劳动力耕作的田地，老年人已经无法通过依靠自己的体力耕田种地实现养老，又加上年轻一代的流动，老年人只能“望田兴叹”。现在“空巢老人”、“土地抛荒”现象的存在更证明了这点。

3．农民对土地只有经营权，没有所有权。所以，当遇到重大疾病或生活遭遇困境的时候，农民不能依靠变卖土地来获取钱财解决生活难题。往往在这种时候，大多数老年人都选择变卖家产来解决难题，这只能让他们的生活雪上加霜。因此，土地作为农村老年人的经济来源已不大可能，单纯依靠土地养老已不现实。

（三）社会养老保险标准低

2009年《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中指出，按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续” 基本原则，对全国10%的县进行试点，探索建立个人缴费、集体补助、补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障措施相配套，保障农村居民老年基本生活。其中基础养老金标准为每人每月55元。已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金。每月55元的标准，对于现在的物价来说，55元买不了一桶油，买不了一袋米，而对于家庭相对富裕的农村老年人可能又不会在乎这55元。而在2012的调查中，超过九成的网友表示要增加养老金，也有委员强烈呼吁提高养老金标准。

（四）农村集体养老面临困境，举步维艰

集体养老存在的物质基础是农村集体经济组织管理的完善和物质的丰富，存在的心理基础是老人社会交际的广泛和子女对养老认识的多元化。在目前农村经济普遍落后的情况下，其适用对象、范围具有一定局限性和特定性，集体养老难以普及化和规模化。

（五）储蓄养老不大现实

储蓄养老固然具有一定的自主性，但是银行储蓄的低利率、高膨胀、大额的医疗费以及农民收人低的现实，使得单靠储蓄难以保障养老问题。 

综上所述，我国目前的养老保障体系还没有完全建立起来，还没有完全适应社会发展和进步的要求，新农保还没有实现人群全覆盖。同时，在实施该过程当中，还面临诸多问题。针对我国城乡经济发展水平差别悬殊、农村经济发展不平衡等特点，借鉴吸收各国成功经验，逐步完善新农保，从根本上解决农村养老保障问题，构建和谐社会新农村。

三、国外农村养老保障的新探索及成功经验

（一）立法保障，社保法律体系完备

中国和日本同为东亚国家，文化接近。日本自20世纪50年代逐步建立的农民养老保险制度对我国有重要的借鉴意义。纵观日本农村养老保险的整个发展历程，始终有相应的法律保驾护航。日本早在1959年就颁布了《国民年金法》，保证了每个日本国民都能享受到国民年金。1970年国会通过了《农业劳动者年金基金法》，标志着日本建立了专门的农民年金制度。1985年，修改了《国民年金法》，创建基础养老金制度，国民年金覆盖了全体国民[]。这两大法律为日本农村养老保险制度提供了法律保障，确保了的稳定性和连续性。

（二）主导，建立多支柱养老保障制度

发达国家大多构建了包括社会养老保险、企业补充养老保险及个人储蓄养老保险在内的多层次养老保障制度体系。发展中国家更多强调如何将提供的保障(如社会救助和普惠制的低水平社会养老金)、家庭和社区能够提供的保障、市场化商业机构提供的保险保障进行组合与构建，旨在最大限度地扩大养老保障覆盖面。近年来，在巴西、阿根廷、南非等国建立的社会救助养老保险计划，通过以筹资为主体的多方筹资渠道，为老年劳动者特别是农村老年人提供一定水平的社会救助性养老金，对扩大社会保障覆盖面、解决农村人口的养老问题发挥了重要作用。毛里求斯经多年的探索，逐步建立起普惠制养老金、国民养老金、国民储蓄基金、公共服务养老金及各类年金计划，并充分关注75岁老年人的高龄老人补贴养老金，形成了较为完善的多层次养老保障制度[]。国内外经验都表明，只有承担起责任，充当主导的角色，农村社会养老保障制度建设才有可能取得成功[]。 

（三）重视家庭养老的积极作用

近年来，由于受到养老金支付压力的日益增大，不少西方国家重提家庭养老保障，希望在解决广大居民的养老问题上能够重新发挥家庭养老的优势。家庭保障作为一种非制度型的、非正式的而又天然的国民生活保障系统，意味着在多元化和多层次的养老保险制度发展模式下，家庭成为可以辅助社会养老保障制度的一种有效的养老保障载体[]。尤其是东南亚地区长期受中国儒家文化的影响，从制度立法、家庭经济资助、居住安排、文化教育等方面强化家庭文化及家庭保障作用。东南亚各国的家庭保障传统在一定程度上仍受到重视，有效抑制了这一地区老年人自杀率上升的发展势头。联合国老龄问题国际行动计划特别提倡子女赡养父母，强调从社会的文化价值取向上倡导家庭养老文化的制度建设[]。

（四）建立统一的养老保险基金运营监管机构，促进农村养老保障基金的保值增值

在欧洲国家，这方面做的很好。如德国、法国的养老保险基金受投资公司管辖，由银行进行监管。他们的主要投资方向为债券、房地产、股票、和储蓄。瑞士的养老保险基金受联邦法律管辖，定期向监管当局提交运营状况报告和审计师、精算师的报告，瑞士养老保险基金主要投资于国债(37%)、房地产(19%)、本国股票(15%)、抵押证券(10%)、外国债券(8%)、储蓄(6%)和外国股票(5%)[]。通过这种多渠道的投资，有效地促进了养老保险基金的增值。

（五）发挥民间自治组织的作用

日本农协对农村社会保障发挥了重要作用，如组织建立共济年金，提供医疗保险和护理保险等。为了解决护理老年人的问题，日本从2000年4月1日起实施老年人护理保险制度[]。农协开展老年护理活动的地区往往是在国家医疗资源相对缺乏，老龄化率高的地区开展的，是其他民间事业团体不愿涉足的地区。农协利用组织的优势，在这些地区大力开展老年护理服务，是国家护理服务的有效补充。

四、国外经验对我国解决农村养老保障问题的启示

虽然我国在2009年农村养老保障制度作出了新的尝试，进行了改革，并且初步取得了成效，但我国农村养老保障还面临着起步晚、标准低、群众参保意识不强、不完善、操作性不强等问题。通过对我国农村养老保障的大致了解及外国农村养老保障制度发展的成功经验，得到以下几点启示：

（一）建立和完善农村养老保障制度的法律法规

社会保障制度的实施必须依靠完善的法律法规作为保证。国外的成功经验说明：法律是社会保障实施的基础和关键。构建农村养老保障制度，应当通过完善的法律法规来保证它的实施。目前我国在社会保障制度的法律法规还很缺乏，迫切需要加强法制建设，把成熟的检验上升为法律。当前，新农保的出台，去年7月生效的《社会保险法》规定，基本养老保险基金将逐步实行全国统筹。为我们的农村养老保障上升了一个阶梯。当前，希望更加完善法律法规来保证和监督它的实施，这才是一项制度能够执行下去的根本保证。

（二）重视的主导作用，强化责任

根据布坎南的公品理论判断，农村养老保险是一种准公品，具有排他性但不具有竞争性[]。公品就意味着要有提供，准公品就意味着如果完全由提供也会导致效率低下、资源浪费等问题。从这个理论上看，在农村养老保障的提供方式上应当起的是主导作用。郑功成教授也认为：现代社会保障既不是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础的商业保险，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，基于人们对平等、幸福和谐生活的追求和保证全体国民共享经济社会发展成果的正义举措[]。同时，从另一方面来说，主导有其先天的优势。主要体现在：

第一，有利于实现公平。农村社会养老保险制度的建立，实质上就是对社会保障资源的再分配。长期以来，忽视对农村社会保障制度发展，不利于社会的公平，也不利于缩小城乡差距。强有力的组织介入社会保障之中，运用行政强制力推进社会公平，是建立和谐社会的必然选择。我们的新农保基本原则中“主导和自愿相结合，确定基本原则和主要”也体现了这一点。

第二，承担风险的能力高。与家庭养老、商业保险相比，一方面拥有强大的财力物力和人员，另一方面有其他主体没有的行政权力，在先天条件方面就远远强于其他责任主体。这也意味着以外的其他责任主体不可能成为养老保障的主体，是最稳定、可靠的主体。

第三，工作的高效率。的养老是有法律保障的，同时还有国家公务人员配合实施，一方面，可以降低养老的宣传费用，另一方面，养老基金的征收和支付都能保证实时、足额的收缴和发放。不要额外负担非正常成本，提高了工作效率。

（三）重视发挥家庭养老和土地养老的作用

子女赡养老人一直是中国人的传统美德，这种家庭养老的方式不仅的作为子女的一种赡养义务，更是建立在亲情上的精神抚慰。是其他养老方式无法比拟的。要引导弘扬优秀传统文化，弘扬中国优秀传统伦理道德，培育农村良好的社会风气，培养人们敬老爱老的道德风尚，发挥先进文化的导向作用。对于提高农村家庭养老的效益具有十分重要的意义。

（四）建立养老保障基金运营机构，促进农村养老保障基金的保值增值

全国常委会委员、人民大学教授郑功成在这次十一届全国五次会议上对温总理做的工作报告中关于社会保障为题的解读中就指出：养老金面临贬值风险，须进行投资[]。借鉴国外养老基金管理的成功经验，可尝试建立保险基金投资运营机构，按照市场化原则运营保险基金，实现基金的保值增值。第一，多样化的投资渠道提高养老保险基金收益率。第二，成立国家和省级社会养老保障管理中心，对决策、经办和基金安全增值等进行全过程的动态监管机制。

（五）充分发挥村委会的作用

借鉴日本农协组织的作用，在我国农村，村民的自治组织就是村民委员会。我们可以充分发挥它的作用。一方面，积极宣传和响应新农保，积极引导符合条件的农民参加新农保；另一方面，在经济发达的农村地区，也可以借鉴日本的农协，组织一个护理老年人的护理队伍。

加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活，建立和完善我国农村的社会养老保障机制，实现农民的老有所养，是建设社会主义新农村的重要内容，也是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的根本要求。而庞大的农村老年人口还有农村的实际情况告诉我们，农村的社会养老保险还存在很大的空缺，还有很多不完善的地方急需要改进和改善。所以想要真正地解决突发而来的“银色浪潮”，只有快速而有效地完善我国农村社会养老保险制度，建立一个以为主导、以立法为保障，以家庭为单位，以社会组织为支撑，因地制宜和多样化养老方式的养老体系，才能够减轻、化解养老压力。从更深的意义上来说，只有全中国的社会养老保障体系得到完善，才可能有全中国的安定与幸福。

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