在国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行三大类银行中，城市商业银行的问题最为严重，不良资产率达到30%，资本充足率仅5.92%。

　　城市商业银行是中国金融改革的特殊产物，它是在城市信用社清产核资的基础  

上，吸收地方财政、企业资金而建立的。从1996年至今，已发展到110 多家，遍及除以外的内地各省、自治区和直辖市，最多的省有10家。但城市商业银行在发展进程中逐步暴露出了许多问题，造成了城市商业银行的困境。本文认为，城市商业银行的产权制度是其困境出现的制度根源。 

　　现代产权理论认为，一个有效的产权应包括产权结构的合理性、流动性以及它对经营者的有效约束和激励。产权结构安排是否合理，将直接影响到所有者对代理人的监控效率和所有者的权益能否得到保护。我国《城市商业银行暂行管理办法》第二十三条规定，城市商业银行股东由当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政入股资金构成。但现实操作中，地方财政却成为实际的最大股东。城市商业银行成立之初，基本的思路就是剥离城市信用社的呆坏账，由地方财政入股(人行规定股权比例在30%以下)，通过规模做大，注入地方信用来提高抗风险能力。出于自身利益考虑，绝大部分城市商业银行中，地方所占股份大多接近和达到30%的上限，居于绝对控股地位。同时，其他出资人除城市信用社原有的个体工商户、城市居民(两者加起来占股本的比例都很小)外，基本上都是当地国有企业。也就是说，国有成份占绝对多数，而且出资人出于同一座城市。这也就意味着，各地的地方是城市商业银行的实际控制者。 

　　这种地方财政为大股东，且基本同质的产权结构不仅难以形成有效的治理机制，而且还造成了城市商业银行的低效运行。 一、现有产权结构导致公司治理的低效运转 

当前，我国城市商业银行尽管采用了股份有限公司的组织形式，产权从表面上看是多元化的，但这种地方财政为大股东，且基本同质的产权结构无法发挥股份有限公司的制度优越性，导致多元化股权结构实质功能的丧失。

(一)治理上的缺陷 

　　1.大股东地方。在城市商业银行治理中，实际上存在着两层代理关系，地方委托代为行使控制权，而又选聘城市商业银行的董事长、行长等高管人员行使具体管理权。这种双层代理的关系存在着相当大的弊端。委托代理链条中的和高管人员由于并不能拥有城市商业银行的剩余索取权，从而可能会导致行为的异化。现代产权理论告诉我们，剩余控制权与剩余索取权必须对称，否则就会导致代理人的利己行为。 

(1)作为的代理人，实质上直接掌控着当地的城市商业银行。由于不能获得剩余索取权，就必然导致其最大化控制权的行为。因为，只要牢牢掌握了控制权，才可以利用控制权来最大化自己的利益，尤其是最大化自己的政治利益。这就意味着在选择城市商业银行高管人员时，要寻找自己的代言人，而不是真正选拔具有企业家才能、真正既懂经营又懂管理的银行家。

(2)由于城市商业银行薪资制度的不合理，高管人员也无法拥有剩余索取权。但是，他们作为城市商业银行的直接内部人，却更直接掌控着银行的控制权。由于他们的直接委托人并不懂经营管理，即使懂得也没有时间去深入了解城市商业银行的经营状况，就会产生内部人控制的状况，而控制权和剩余索取权的不对称进而会导致高管人员的道德风险和利己行为。主要表现在：经理层决定商业银行发展、经营和分配等重大决策时出现个人独断现象；经营行为追求短期的和容易测度的业绩指标；过分的在职消费以及工资、奖金等收入增长过快，侵蚀利润等。 

　　2.法人股股东当地国有企业和中小股东。当地国有企业股东既没有动力又没有能力去监督城市商业银行的大股东。原因在于当地国有企业后面的大股东也是当地。这就意味着，当地国有企业所持股份虽然表面上是法人股形式，但实际上也是当地的国有股，这就决定了国有企业股东没有能力去监督大股东。同时，由于当地国有企业对地方金融机构还存在着一定的资金依赖，而决定大的贷款发放与否，往往背后的地方具有决定权，这也就意味着，国有企业股东没有动力去监督大股东，否则就可能失去当地金融机构的资金支持。对于城市商业银行的中小股东，由于他们本身持股数量较少，且大多都是城市商业银行原有员工，他们更不可能发挥对大股东的监督作用。 

(二)公司治理结构方面存在的问题

1.股东大会尚未形成科学合理的代表各类股东利益的议事与决策机制，股东的权利和义务没有得到很好的落实，大股东凌驾于公司章程规定的地位之上，小股东的利益得不到有效保证，股东大会的审议范围一般没有通报监管当局的监管意见及本行执行整改的情况。 

　　2.董事会职能机构仍不健全，表现在董事会的产生和决策机制上存在缺陷，董事在维护本行及全体股东利益方面仍有差距，下设的各种委员会的职责没能有效地得到发挥。 

　　3.监事会不能充分履行职责和发挥作用，监事的义务与权利没有得到有效的落实，自主履行职责不够，基本处于从属地位，对董事会或高级管理层的工作不能经常性地提出合理的监督意见和建议。 

　　4.内部人控制问题严重。 

5.外部债权人约束弱化。与其他商业银行不同的是，城市商业银行有地方信用作担保，由于缺乏的有信誉的市场中介机构，城市商业银行的债权人——存款人很难得到相对有效的信息，很难对银行的经营状况做出判断，因此也就无法对城市商业银行的经营履行市场监督的职责。同时，国家的保护和区域市场的垄断地位，使得城市商业银行并不容易感受到市场的竞争压力，即使经营管理不善，也基本上不可能面临被外部市场替代、收购重组，而至多是接受上级行政主管部门的行政考核，这就在事实上隔断了市场对银行治理结构可能产生的竞争性。 

二、公司治理的低效导致“政企不分”和经营低效 

城市商业银行作为一个由股东出资的企业，目标应是通过自己的经营行为，实现利润最大化的目标，从而最大限度地回报股东。但是，前面的分析已经表明，现有的股权结构下城市商业银行实际的控制者是地方，而地方有其的目标函数。地方既要实现作为股东的经济利益的最大化，同时又要实现政治利益的最大化。尤其是地方的，往往是以政治利益最大化作为决策的取向，这也就造成了城市商业银行的“政企不分”状态。由此也不难理解，搞基础设施建设，开发新项目，一旦资金短缺就会向城市商业银行借款而不考虑债务的偿还。或者在的行政指示下，城市商业银行向没有偿债能力的企业或是缺乏足够收益保证的项目贷款，导致城市商业银行的大量不良贷款，给银行的经营带来了巨大的风险。

　  (一)人事安排行政化 

　　地方往往从政治的角度而非专业的角度来任命高管，这样确定的高管一般都没有从事商业银行的专业经验，行政管理色彩较浓。部分城市商业银行一开始就陷入经营管理的混乱状态，甚至出现金融风险，与人才选拔的行政化不无关系。 

　　(二)产权僵化 

现代产权理论认为，产权具有趋利性，总是流向高回报的企业。产权的持有人必然会在产权高回报的原则下，调整自己所拥有产权的投向。因此产权的趋利性要求产权必须能够顺畅流动。同时，产权流动顺畅能够最有效地配置社会资源，保证资源的高效益。而企业购并是产权顺畅流动的最主要方式。但是，在“政企不分”状态下，产权不能自由地转让和流动，造成了城市商业银行产权的僵化。原因就在于，地方为了最大化其整体利益，必然要强化对现有资源的控制能力，这就意味着地方并不愿意放弃其股权。所以，不管重组、兼并是否对城市商业银行有利，地方大股东往往会阻碍这一进程。同样道理，各地方城市商业银行缺乏联盟动力在很大程度上也起因于地方对城市商业银行的控制，地方不愿放弃这块“自留地”。 三、政企不分导致发展能力不足和较大的金融风险

巴塞尔协议要求银行的资本充足率是8%，而我国城市商业银行的资本充足率仅5.92% ，所以补充资本是当务之急。除了个别地方经济较为发达地区外，地方的财力不具备为城市商业银行持续补充资本的能力。同时，地方与国家的博弈影响了城市商业银行的发展。当地方商业银行出现资不抵债的情况，甚至是出现流动性危机时，地方由于财政困难或是本身不愿承担责任，往往最终仍由银行来解决，即将问题留待国家来解决。因此，地方作为地方性商业银行的出资人缺乏推动商业银行进一步发展的动力与压力。而另一股东主体地方国有企业，往往也面临着资金瓶颈。因此，在现有的产权结构下，城市商业银行面临着资本金不足的发展瓶颈。 

　　城市商业银行的贷款主要都是当地的企业，资金流向较为集中。一旦地方经济发生问题，就会产生连锁效应，从而可能给当地的城市商业银行带来致命的影响，这就是贷款集中性所导致的金融风险。另外，由于当地不少大企业都入股城市商业银行，就不可避免会产生许多的关系贷款。即使企业状况不佳，但由于他是银行的股东，也往往能获得贷款，从而也加剧了城市商业银行的金融风险。 

总之，城市商业银行现有的产权制度是造成商业银行低效运转的重要原因，要解决城市商业银行的现有问题，必须从其产权制度上进行改革。 下载本文