摘  要：随着旅游业的迅速发展，我国的旅游法制建设也取得了一定的成绩，旅游法规初步成体系，但不容否认的是，我国的旅游法律建设还存在很多 问题，阻碍旅游业的长期发展。因此必须全面分析我国的旅游法规现状，从而对我国的旅游体系进行健全和完善。

关键字：旅游法规，不足，完善

一、我国旅游法规发展现状  

伴随着改革开放的进程，我国旅游业也发展起来。中国进入WTO后，旅游业为一种产业，成为了新的国民经济增长点，在社会发展中起着重要的作用。然而在旅游业蓬勃发展的今大，规范旅为的旅游法规山于受当时客观原因的出现了一些与发展中的旅游业不相适应的情况。法律制度的不完善给旅游业带来了不利的影响，使我国旅游业的可持续发展和旅游大环境的建立而临严重的挑战。

二、我国旅游法存在的主要问题

近几年，学术界对我国旅游法现存问题的探讨已经取得了一此成果，但是全面审视、具体表述我国现行旅游法中存在的问题的文章还很缺乏。通过对一些现状、问题以及现有法规的分析，我认为国旅游法存在的问题主要体现在以下几个方面。

 (一)现有旅游法规层次不高，权威性不足

旅游业是我国发展最快、规模最大的行业之一，但我国至今没有一部法律是专门调性旅游关系的。现行的旅游法规中层次最高的是颁布的行规，且数量有限。在旅游法规中占多数的是国家旅游局的部门规章和地方性旅游法规，在立法的位阶上处于比较低的层次，影响了旅游法规的权威性。而且现行的法规、规章受到立法层次的制约，不可能对国家发展旅游业的原则和措施作出根本性的规定，也无法对旅游业所涉及的个方面的关系作出有效的约束和调性，这在一定程度上影响了旅游法的效力。

 (二)旅游法规不配套，存在众多“空白点”

我国旅游业的众多领域还缺乏法律法规的规定。旅游合同普遍存在，且旅游合同与其他合同相比有很多特殊性，如作为合同主体之一的游客一般人数众多，且意见总是难以一致。同时旅行社作为合同主体也有很强的特殊性，比如，它常需要宾馆、交通运输企业等的配合才能完成合同。但我国目前尚没有一部足够权威的法规来规范旅游饭店的设立和经营，这使得饭店经营中的很多问题悬血未决。比如，酒店自定的中午12点退房、不能自带酒水、衣冠不整不得入内、贵重物品不寄存则遗失不赔偿等规则是否合理等经常引发广泛争论，其中一个重要原因是法规未对这此问题作出明确规定。旅游投诉是现实生活中解决旅游纠纷的较实用、较常见的，国家旅游局曾于1991年颁布了《旅游投诉暂行规定》，但这一规定于2008年被取消。现在关于旅游投诉的规定基本上是空白。能参照的主要是《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》(国家旅游局1997年颁布)，这显然是不够的，因为质量保证金赔偿井不能取代投诉，投诉发生在赔偿之前，且投诉并不一定导致赔偿。此外，旅游消费者权益保护、旅游资源保护与开发、导游资格考试等力一也都缺乏法规的规范。

 (三)部分法规存在不够严谨的情况

    法律法规应当准确、严谨、利学，但现有旅游法规中仍然有不够严谨的规定，影响了旅游法的质量。比如，《中国公民出国旅游处理办法》和《旅行社条例》中对旅行社经营出境旅游业务条件的规定就大不相同，比如，《导游人员处理条例》第13条规定:“导游人员在引导旅游者旅行的游览过程中，遇有可能危及旅游者人身安全的紧急情形时，经征得多数旅游者的同意，可以调整或者变更接待计划。”根据这一规定，即使旅游中遇到危急情况，导游也要征得多数旅游者的同意才能变更计划，这一规定显然不合理，在实践当中易带来纠纷。在旅行社处理条例演变过程中，我们一度出台了二个条例，从最初的《旅行社处理暂行条例》，到1996年的《旅行社处理条例》，再到2009年的《旅行社条例》，每次名称上的变化都带来了内容上的较大变化，光旅行社的类别划分就变了二次：从最早的一类、二类、二类社的划分，到国际社和国内社的划分，到现在取消这二类社的划分，其变化不得不说很大。虽然进步要以变化为前提，但剧烈的变化也说明过去的法规不够成熟和严谨。

   (四)有此法规缺乏可操作性，应用性不强

旅游法规中的一些规定因为缺乏可操作性，影响了法律法规的权威性。如，国家旅游局制定颁布了《旅行社投保旅行社责任保险规定》，但由于旅行社责任保险在责任范围、赔偿限额、纠纷调解、救援服务、理赔程序和无过错责任等方面都缺乏实际可操作的标准和程序，导致旅行社责任险在很多地方一成了一个摆设，旅行社只是交钱了事，出了事也难以得到赔偿，使得旅行社责任险“并未达到分担旅行社经营风险的初衷”。况且，投保是旅行社和保险公司的共同行为，旅游部门的单方面规定往往难以起到应有作用。有一个省会城市，旅行社买了10年的旅行社责任险，竟没有得到过一次保险公司的赔偿。

 (五)旅游执法力度较弱

    执法是立法合乎逻辑的延伸和加强。经过20多年的旅游法建设，我国的旅游执法环境已大为改善，各级旅游处理部门为加强旅游执法也作出了巨大努力，取得了一定的成绩，但是仍存在不少问题。其突出表现为执法力度弱，对旅游经营企业和旅游从业人员的违法违规行为处罚不及时，或根本不予处罚，使得一此违法违规行为严重泛滥。如旅行社以低于成本的报价招徕旅游者的行为、不签订旅游合同的行为、擅自增加购物次数和自费景点的行为、任意转包的行为、虚假宣传的行为等都是旅游法规所明令禁的，但实际生活中这此行为屡屡发生，其原因之一是很少有企业因这此行为受到应有处罚。执法不力，处罚不到位，不仅不能保护旅游企业，反而加重了旅游企业间的恶性竞争，破坏了正常的旅游市场交易秩序。

三、完善我国旅游法的对策分析

 (一)做好旅游法规的配套工作，建立完性的旅游法规体系

旅游法规要充分发挥作用，不可能仅靠单个的法规，需要各方面法规的配合，形成一股合力。为此，要着力完善旅游法规的内容体系，如关于旅游者权益保护的规范、关于旅游合同的规范、关于旅游资源及旅游基础设施的保护及利用的规范等，都应是下一步立法应考虑的内容。我们还可制订一个完性的关于旅游投诉的法规，井将《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》的内容涵盖进去，毕竟，质量保证金赔偿只是旅游投诉的处理结果之一。尽快出台旅游基本法是建立完性的旅游法体系的关键一环。旅游基本法是规范旅游业发展的综合性实体法，同时，该法作为规范旅游业的“”，还要为旅游单行法、旅规、旅游部门规章和地方性旅游法规提供立法依据和指导。有学者甚至认为，“旅游基本法带来的各种效应是无法估量的。同时制订旅游基本法也是各国的常见做法。目前，包括美国、关国、日本、韩国等在内的世界上60多个国家颁布了旅游基本法。

 (二)对现有法规进行清理完善

我们应对现有旅游法规进行一次较全面的清理完善，以改变其中存在的不够严谨的情况。比如，可以将《导游人员处理条例》第13条改为:“导游人员在引导旅游者旅行、游览过程中，遇有可能危及旅游者人身安全的紧急情形时，可以调整或者变更接待计划，但是应当立即报告旅行社。”直接将“经征得多数旅游者的同意”删除。在《导游人员处理条例》中也可增加对全国统一的导游资格考试的具体规定，或者另外制定一个关于全国统-的导游人员资格考试制度的规定，以改变目前这种在考试的程序组织上各自为政的做法。可废除现有的《旅行社投保旅行社责任保险规定》或对其进行修订，新的规定应由国家旅游局和中国联合制定颁布，使其对旅业和保险行业都具有约束作用。

(三)严格旅游执法

    在旅游法制化进程当中，我们不仅要有完备的旅游法体系，还应有严格的旅游执法。从一定程度上讲，严格执法比立法还要困难和艰巨。为改变现有旅游执法手段少、力度弱的现状，可尝试给旅政处理部门更大的职权，避免在执法中各部门的职责不清和互相推脱。此外，鉴于旅游执法涉及范围广、牵涉部门多的情祝，可更多地采取联合执法的形式，由旅政部门牵头，联合工商、、价格、商务等部门开展旅游市场专项治理，这样，可大大加强旅游市场执法力度，有力维护和净化旅游市场秩序。

 (四)加强国际间的法律交流与合作

加强国际间的法律交流与合作，参考和借鉴其他国家的旅游法立法经验，对完善我国的旅游法是很有必要的。我们借鉴外国的旅游立法经验，能促进我国的旅游法制建设与国际接轨，增强我国旅游业在国际市场上的竞争力。

 (五)加强对旅游法的关注和研究

    我国旅游法的滞后，很大程度上是因为旅游法研究的滞后。旅游法学是一门边缘的学科，需要法学专家和旅游专家的共同努力。但是，目前从事旅游法学研究的人多数是旅游教育界人士，他们有较深的旅游背景，却缺少法学背景，一定程度上使得现有研究侧重旅游业的实际应用，而缺乏法理探讨。实际上，旅游法最主要的特征是法律而不是旅游。但法学界对旅游法的关注却不多，在旅游法领域根本就没有法学专家去涉足。法学界专家的缺席影响了旅游法研究的质量，同时也影响了旅游法制工作的进程。当务之急是建立一个旅游界人士与法学专家的协商机制，或成立一个立法班子，共同研究、早日制定旅游基本法。以此为龙头，建立一个完善的旅游法体系，井将这一体系纳入经济法教材，以便让更多的人了解旅游法，关注旅游法，这对我国的旅游法制建设工作和旅游业的健康发展大有裨益。

参考文献  

     [1]杜军.旅游合同}Jf究[M].北京:群众出版社.2001.

     [2]杜军.格式合同侧f究[M].北京:群众出版社.2001.

     [3]何平.加快旅游合同立法保障旅游交易安个一一钱:析旅游合同立法的必要性[J ] .温州大学学报.2003 , ( I )

     [4]刘敢生.WTO与旅游服务贸易的法律问题[M].广东:广东旅游出版社.2000.

     [5]姜丹.我国旅游合同的立法思考[J ] .信阳农业i}}等专科学校学报.2009,(1).

     [6]刘劲柳.旅游合同[M].北京:法律出版社.2004.

     [7]林诚二.论旅游契约的法律性质fMl.北京:中国大学出版社.2002.

     [8]宋才发，杨富斌.旅游法教程LMJ.北京:知识产权出版社，2006.

     [9]国家统计局.2005年国民经济和社会发展统计公报

     [10]韩玉灵.略论我国的旅游立法L=1J.杨富斌，韩玉灵，工天星.旅游丛北京:中国旅游出版社，2005.

     [11]韩钧雅.我国地方综合性旅游法规立法体例比较研究[J].旅游学刊 2005.

     [12]董玉明，陈耀东，孟凡哲.旅游法学论点述评.北京:知识产权出版社，2006.

     [13]刘劲柳.我国旅游法之路在何方[J].旅游学刊2006，(1).

     [14]计谷卿.旅行社保险亟待完善[N].中国旅游报，2008.

     [15]姜越潮.保险公司十年没赔付，旅行社有想法[N]中国旅游报，2007.

     [16]范能船.世界旅游新发展和旅游基木法建设[J].旅

游科学，2004.下载本文