1.1  引言

自从20世纪80年代中期以来，许多先进国家公共部门的管理发生了变革。传统的公共行政已经从理论上和实践上受到质疑，而新公共管理模式的应用则意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。

这种新的典范对那些曾被认为是传统公共行政基石的基本原理提出了直接的调整。

这些原理是：（1）官僚制。

           （2）存在一个最佳的工作方式，并且在综合性工作手册中规定工作程序

以供行政人员遵循。

           （3）通过官僚制组织提供服务，一旦介入到某一领域，它也通过

官僚制组织成为商品和服务的提供者。

           （4）行政人员普遍信奉政治与行政二分法，即政治问题与行政问题的分离。

           （5）认为激励个体公务员的力量是公共利益，因为服务于公众是大公无私的。

           （6）公共行政是一种特殊的活动形式，因此，它需要一支中立的、无个性的、终身任职的，且能够为任何政治领导人提供同样服务的职业官僚队伍。

           （7）从字面意义上讲，公共服务领域的任务确实是行政性的，也就是说，执行由他人提供的指令而无须为结果承担个人责任。

这七个原理现在已经受到了挑战：

（1）官僚制确实“业绩彪炳”，但它并非在所有的场合都运作良好，它已经产生某些消极

性后果。

（2）试图寻求一种最佳的工作方式是非常困难的，且容易造成组织运作的讲话。

（3）官僚制组织并不是提供公共物品与服务的唯一方式。

（4）政治与行政问题长期交织在一起，但这种现象对管理结构的影响直到最近才显露出来。

（5）尽管公务员可能受到公共利益的激励，但不容否认，他们本身又是政治活动的参与者。

     他们并不是纯粹的、大公无私的，而是为自己的晋升或所在机构而工作。

（6）公共服务领域所具有的特殊就业条件已急剧减弱，尤其是在私营部门发生了许多变化的情况下，终身任职已经十分罕见。

（7）公共部门中的任务目前被认为更具有管理性，它要求人们对实现结果负有责任，而不是被看作“行政性”的，且公务员的任务也不仅仅是执行命令。

1.2  一种新典范

公共部门管理的基本典范包括两种对立的组织形式：官僚制组织与市场组织。

这两种组织形式的主要区别在于，一个是选择性，另一个是强制性；一个允许通过市场寻求

一致性的结果，另一个则通过官僚等级组织对结果施加影响。它们建立在完全不同的世界观

基础之上。传统行政模式的基础是官僚制，而新公共管理的基础则是市场。

一种典范并不意味着必须存在一系列一致同意的观点，相反，它是指一些短期存在、并被

学科实践揭示出来的观点。传统的行政模式源自于韦伯、威尔逊和泰勒的理论，在特定的

时间条件下，它拥有大量的知识、教材以及接近同行的办法。从这个意义上讲，传统的行政

模式确实符合典范的这一特征。从典范的意义上讲，传统行政模式的理论基础是官僚制理论。

新公共管理典范具有完全不同的基本理论基础，即经济学理论与私营部门管理理论。

典范变迁是一个渐进性过程，一种思想流派的衰落往往伴随着一种替代性流派的产生，在此

这种新流派就是新公共管理。在决定拒绝一种典范的同时，总是决定接受另一种典范；在引

起决定的决断中，包含着对两种典范的本质及其相互之间关系的比较。

1.3 一种新方法的出现

20世纪90年代初期，大多数先进国家和许多发展中国家都产生了一种新的公共部门管理

模式。

在英国，20世纪80年代发生了一系列的改革，如撒切尔时期的大规模公共企业民营化

改革、精简公共部门改革等。不久以后理论家们就开始察觉到管理形式发展的一种新趋势。

在美国，一个重要事件是1992年奥斯本和盖布勒出版了《重塑》艺术。克林顿当选后，

副总统戈尔的《全国绩效并评估》明显受到奥斯本和盖布勒影响。戈尔报告试图通过四条主

要原则来改变美国联邦的文化：（1）削减烦琐、拖拉的办事程序；（2）顾客至上；（3）

授予下属取得结果的权利；（4）回归本源，“产生一个花费少、效果好的”。

公共管理改革是在完全不同的基本理论的指导下进行的，这些基本理论包括：工作人员

受到经济动机的支配；私营部门的弹性管理为部门提供了经验；行政不可能脱离于政治。

这种理论的变革是由行政转变为管理，前者主要是指执行指令，而后者则意味着实现结果，

并为此承担个人责任。

1.4 行政与管理

行政的职能与管理相比更狭窄，也多。因此，从公共行政转变为公共管理意味着在理论

上与职能上发生重大的变革。

行政从本质上是指执行指令和服务；而管理则指：（1）实现结果，（2）管理者实现结果的

个人责任。“行政”和“管理”不是同义词，它们在公共部门中的应用也不太一样。公共行

政是一种为公众服务的活动，公务员执行他人制定的。公共行政关注的是程序、将

转化为行动以及办公室管理。而“管理”确实包括“行政”在内，而且它还意指为了以效率

最大化的方式实现目标而进行组织活动，以及对结果真正负有责任。

这两个要素并不一定存在与传统的行政中。公共行政注重的是过程、程序和符合规定；

而公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者并不仅仅是执行指令，他关注的是实现

“结果”，并为此承担责任。

公共行政与公共管理

公共行政与公共管理是不同的，二者之间并没有从属关系，它们应被看作是两个相互竞争的

典范。在本书中，“公共管理”与“新公共管理”这两个术语将被或多或少地交替使用，主

要原因有两个：（1）新公共管理已经再也不“新”，它已经牢固地确立起来；（2）在公共部

门中发生了行政与管理之间的重要转型，而“公共管理”可以掐大概地描述这种转型。

1.5 变革的紧迫问题

公共部门所发生的变革是对某些相互关联的紧迫问题作出的一种回应，这些紧迫问题包括：

（1）对公共部门的抨击 （2）经济理论的变革 （3）私营部门的变革，尤其是全球化作为

一种经济力量带来的冲击  （4）技术变革。

对公共部门的抨击

公共部门主要在三个方面受到了抨击。

（1）公共部门的规模过于庞大，浪费了过多的稀缺资源。

（2）有些国家的已经对关于范围的争论进行了回应。作为对批评的回应，许多先前由从事的活动开始回归到私营部门。

（3）特别是由于官僚制正在成为一种极不受欢迎的组织形式，的方法正在受到持续的抨击。

经济理论

公共选择理论  公共选择理论是为将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的经济学思想的一个分支。它根据标准的经济学假定作出预测，然后寻求证据来验证这些预测是否合理。

这种胡萝卜和大棒支配性为的假定适用于任何领域。官僚与其他任何人一样，不是受到公共利益的刺激，而是被认为受到其利己利益的刺激。从这一视角观察时，官僚制的运行状况并不好，因为个体官僚被认为是牺牲其所在机构的利益去追求个人效用的最大化；他们是谋求其自身福利最大化，而不是谋求公共利益最大化。

委托—代理理论 委托—代理的经济理论也是一个运用于公共部门——尤其是责任制的理论。该理论是针对私营部门的问题发展起来的，旨在揭示私营企业中管理者（代理人）和股东（委托人）的目标之间经常出现的差异。

委托—代理理论在公共部门中的应用与在私营部门中的应用相比较，在责任方面有一定的难度。人们难以确定谁是委托人或难以发现他们的真正意愿是什么。公共服务的委托人——所有者——是全体选民，但是他们的利益是分散的，以至于不可能有效地控制代理人——公共管理者。

交易成本理论 该理论对交易没有成本的概念提出了挑战，并阐明了一个公司在何种情况下可能会偏好市场检验或签订合同的方法而不是在公司内部完成某些工作。这种情况同样适用与公共部门；如果采用签约外包的形式来降低行政经费并产生某种竞争将有可能使某些交易只付出较低的成本。

私营部门的变革

公共部门变革面临的另一个紧迫问题是私营部门的迅速变化以及私营经济和国家竞争力受到公共部门的管理和效率的影响这一现实。近几年来，大多数国家的私营部门面临着巨大的变革，处于通常较为困难的调整过程中。如果不像私营部门那样对公共部门进行改革，那么它的信用将会受到挑战。

技术变革

技术变革对包括管理在内的各种管理都有所影响。无论是在趋向公共管理的新形式方面，还是在脱离传统的官僚制方面，技术变革都应被视为主要的推动力量之一。

1.6 结论

传统的行政模式已经被新公共管理取而代之。发生这种变革的主要原因在于，传统的模式已经不能很好地发挥作用。政治领导人和公众都认为，他们从公共部门接受的服务是贫乏的、效率低下的、与现实脱节的。除了缩减其作用范围外，也通过实施一系列的改革对关于其管理的批评作出回应。在此过程中，大量应用了经验方法、复杂的统计技术，尤其是经济学和经济学家的理论与方法。

实际上，存在着两种进行的变革，尽管他们之间有着某些联系。首先，有一种趋势是公共部门的“市场化”，将公共活动转向私营部门。这是通过各种形式的民营化而发生的，包括将许多公共活动签约外包。其次，另一种趋势是脱离官僚制，不再把它作为公共部门的内部组织原则。这两种趋势是互相联系的，原因之一在于，市场化是以官僚制失灵为前提的，依靠市场提供服务是人们所寻求的替代官僚制的主要手段。

第二章 传统的公共行政模式

2.1 引言

传统模式的特征是：行政部门处于政治领导人的正式控制之下；建立在严格的官僚制等级模式基础之上；由常任的、中立的和无个性特征的任职；只受公共利益的激励；不偏不倚地为任何执政党服务；不是制定，而是仅仅执行政治作出的决策。

2.2 早期的行政

早期的行政系统都有一个重要的特点。它们是“人格化的”，即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础；而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠于组织与国家为基础。

早期的行政实践常常导致谋求个人利益的或滥用职权。

2.3  19世纪的改革

传统模式的产生最早追溯到19世纪中期的英国。《诺思科特—特里威廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。虽然它的建议推行得较慢，但是它确实代表了传统的公共行政模式的产生。通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺思科特—特里威廉报告》。

英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了影响。1883年通过的《文官法》，其内容主要包括：（1）根据职位分类，为所有申请公职者进行竞争性考试；（2）根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职；（30在正式任命前，插入一个有效的试用期；（4）在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。

2.4 韦伯的官僚制理论

传统行政模式最重要的理论原则是韦伯的官僚制理论。

韦伯认为，存在三种类型的权威：“魅力型权威”——一种非凡的领导人的吸引力；“传统型权威”——例如部落酋长的权威；理性—法律型权威。后一种权威类型是理性的和法律的，因此，它在三种形式的权威中效率最高，并成为韦伯官僚制理论的基础。

韦伯根据理性—法律型权威的西厢，确定了现代官僚制体系的六项原则：

1. 固定和法定的管辖范围的原则

2. 公职等级制和权力等级化原则

3. 现代公职管理建立在保留书面文件（档案）的基础之上

4. 公职管理，至少是所有专门化的公职管理，通常以全面而熟练的训练为先决条件

5. 当公职得到充分发展的时候，官方活动要求完全发挥其工作能力

6. 公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的

韦伯与早期模式的最大方差与最主要的差别在于：

运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。

公职人员的地位

在韦伯的理论中，个体的公职人员占有很重要的地位。担任公职被认为是一种职业，需要经过考试和严格的课程培训。与早期的行政形式不同，担任公职并不被认为是赚取金钱或报酬的来源，也不是确立对某个人的关系。现代的忠诚献给的是非人格化的、职能性的目标。担任公职就被认为接受了进行忠诚管理的特定义务，以作为对稳定工作的回报。

职能专门化原则意味着提高生产力；权力等级制和规章制度有助于决策的确定性；制度的非人格化意味着在相同的情况下可以重复相同的决策。

2.5 威尔逊与政治控制

威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于将行政问题与政治问题联系在一起造成的。政治领域（制定）与行政领域（执行）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。

传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导原则——政治与行政二分法。

在传统的行政模式中，最引人注目的是威斯敏斯特制度。政治控制主要有三个方面：（1）责任与义务的明确关系。（2）问题（属于政治的正式领域）与行政问题（留给公务员处理）是严格分离的；（3）行政被认为是匿名的、中立的，也就是说任何决策或都与个人无关，它们只能以的名义来执行；从政党政治的意义上讲，行政也是无党派的，可以为任何政治领导人提供相同的服务。

2.6 泰勒与管理

科学管理

泰勒的理论有两个重要观点：标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式”；实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证。

科学管理的内容包括：（1）决定工作标准的时间和动作研究；（2）刺激性工资制度，它是对业已存在的计件工资制的一种修正；（3）改变职能组织。

科学管理原理非常符合官僚制理论。行政人员的技能、无所不包的工作手册的编辑、理论的提高和非人格化都是二者共有的特征。

人际关系

人际关系理论关注的焦点更多的是与工作相关的社会因素，而不是把工人看作仅仅对金钱作出反应的机器。创始者埃尔顿梅奥发现，工作群体中的社会因素是管理中最重要的因素。

组织内外的各种非正式关系具有相当大的重要性。不仅正式的组织图、职能分工和工作评估制度是重要的，而且工人的情感、价值、非正式组织规则和家庭、社会背景也有助于组织绩效的提高。

一场持久的争论

科学管理原理与人际关系理论之间存在着一场旷日持久的争论。他们两人的目标：提高生产力，是相同的。泰勒模式是严格的、官僚制的和等级制的，它适合于鼎盛时期的传统行政模式中的公共部门。同样，公共部门和私营部门都在某种程度上运用了人际关系学派理论。

公共行政的黄金时代

从20世纪20年代前后至70年代早期，公共行政处于它的黄金时代。似乎公共行政所需要的一切是确立一套“金科玉律”，并严格地遵循他们，由此就可以产生期望的效果。古立克和厄威克提出的一组“POSDCORB”职能是一种变化了的形式。

传统模式尽管优于在其之前的模式，但是，它是僵化的和官僚主义的，且用狭隘的眼光关注并执迷于结构与程序。尽管传统模式曾是长期运用的有效模式，但是它的时代已经过去了。

2.7 传统模式存在的问题

官僚制组织就控制而言可能是颇为理想的组织形式，但在管理方面却不一定如此；它保证了确定性，但行动起来常常显得迟钝；工作可能是标准化的，但却是以牺牲创性为代价。而且，在确保真正的责任方面，政治控制模式也总是问题重重。

政治控制的问题

政治与行政是不可能分离的，无论从客观上还是主观上讲，行政体系的属性都会影响到政治体系的产出。传统的行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的以及制定的角色。它早就了一种消极的控制形式，不是致力于提供积极性激励以提高效率，而是致力于避免犯一些尴尬的错误。

“最佳工作方式”的问题

传统的模式假定，行政管理存在一种“最佳工作方式”；潜在的思想是，通过官僚制理论和科学管理原理可以发现一种解决既定问题的“最佳工作方式”。按照泰勒的思想，检查所有的工作步骤、测量最高效率，最重要的是，把这种方法确定为一套程序，从而确定一种最佳工作方式。从概念上看，行政人员无须为其行为结果承担责任，“最佳工作方式”的考量容许他们一起逃避责任。

公共管理并假定不存在任何实现结果的最佳工作方式，从抽象意义上讲，管理者被课以责任而没有被告知如何实现结果，管理者的角色之一就是决定采取何种工作方式，然后为即将到来的结果承担个人责任。

官僚制的问题

官僚制鼓励行政人员规避风险而非主动承担风险，浪费稀缺资源而非有效地利用。官僚制因其制造惰性、缺乏进取精神、繁文缛节、中庸和无效率而遭到批判，这些缺陷被认为是公共部门所特有的顽症。官僚制理论存在两个特殊的问题，它们是：（1）官僚和民主之间的关系存在问题；（2）正式的官僚制再也不能被认为是一种特别有效的组织形式。

1. 由于官僚制的正式理性、不透明、僵化和等级制，似乎使其不可避免地与民主发生冲突。韦伯强调，任何官僚制组织都致力于通过对其知识和意图的保密来增强专业上的优势，而职业秘密这一概念是官僚制的独特发明。只要官僚制的控制变得无所不包，就会产生对权力的妄想，这种妄想会遮避理性的取向。官僚制存在一个不受适当的责任机制约束的普遍问题。

2. 人们不再认为官僚制特别有效的主要原因有两点。首先，对韦伯的官僚制原则总是存在一些极端的解释，这使得官僚制的僵化、形式主义较韦伯所设想的有过之而无不及，但其精英主义的特征又远不能达到韦伯设想的程度，这就导致了该体系效率的降低。终生雇用制原则意味着在实践中不可能解雇任何人，而不管其是否称职。资历原则也非常普遍，职务升迁可以单纯地由服务年限的长短来决定。其次，与更具弹性的管理形式相比，正式的官僚制在任何意义上都不再有特别高的效率与效能。严格的等级制结构造成成本与收益相抵，而且还可能窒息组织的创造性与创新性。下载本文