龙凤区研究室

根据区委、区的统一安排，我室重点围绕城乡一体化发展开展调查研究，现将调研情况汇报如下：

一、基本现状

近年来，随着我区经济社会的持续快速发展，工业化、城市化水平不断提高，以工哺农、以城带乡的能力明显增强，推进过程中奠定了坚实的工作基础，全面推进城乡一体化发展具备良好的时机和条件。

（一）城乡经济快速增长，为推进城乡一体化发展夯实了经济基础。经过近几年的不断发展，我区人民生活一步步越过基本温饱、总体小康之后，进入了建设全面小康的新阶段。2008年实现地区生产总值41.5亿元；一、二、三产业分别实现增加值1亿元、18.8亿元、21.7亿元，增长10.2%、29.5%、16.9%；全口径财政收入8.77亿元，本级财政收入4.06亿元。全区各类经济合作组织发展到17个，引进镇村工业14家。累计转移农村剩余劳动力8335人次，实现劳务收入2779万元，农民人均纯收入达到50元，增长28%。不断增强的综合经济实力为反哺农业、支持农村，调整城乡关系，加快推进城乡一体化奠定了基础。

（二）农业产业稳步推进，为推进城乡一体化发展提供了有力支撑。近年来，我区坚持城市化的发展方向，按照“以城带乡、以乡促农、城乡互动、协调发展”的原则，积极探索以专业化致富农民、以工业化带动农业、以城市化改变农村的发展之路，促进农村经济发展。农业结构不断优化。改善农作物品种结构，推广玉米新品种，选树了科技示范户，推广种子包衣技术、化学除草技术。08年我区农业种植作物粮经饲比例调整为4:5:1，累计实现土地流转8000亩。一村一品效果明显。全区8个村分别确定了主导产业和优势产品，形成了以英勇蛋鸡等为代表的一批专业村屯，培育了以“庆龙保”牌蔬菜等为代表的农业品牌，全区现已注册绿色品牌商标7个。在规模发展上，一方面，落实各项优惠，加大资金等方面扶持力度。08年，区投入各类支农资金1.03亿元，极大调动了农民生产积极性。另一方面，组建种养协会，促进规模发展。镇村工业实力增强。我区坚持把镇村工业纳入全区工业板块统筹发展，与区企享受同等待遇，出台了镇村企业实现税收全部反还，极大调动了镇村招商引资积极性。2008年，引进项目14个，项目总投资1.43亿元，新吸纳村民就业202人。盘活集体企业6家，年收入330万元。挖潜集体企业5家，年利润137万元。同时，积极发展一家一户小作坊、小修理等五小行业，目前，全区镇村个体私营企业发展到2556家。观光农业方兴未艾。以农民增收为核心，坚持以民营投资为主体，以支持为补充，重点对农业示范基地进行高标准设计，规划了蔬菜种植、农业科技示范、农事体验等5个功能区13个项目中心，把示范基地建设成为了我区观光农业的展示平台。08年，引进建设了农事体验、旅游观光、休闲娱乐等9个项目，实现了农业和旅游业的有机结合，先后接待游客5万人次，实现旅游总收入1900万元。各镇村街道、各功能区域的产业优势进一步凸显，城乡一体化发展的产业依托更加坚实。

（三）基础设施逐步改善，为推进城乡一体化发展搭建了良好平台。近年来，我区加快了城乡基础设施的互联互通、共建共享，城区、小城镇对农村的辐射带动作用明显增强，搭建起城乡一体化建设的良好框架。一是加大改造力度。从2007年开始，对永泉社区实施整体改造，工程分两期施工，现己全部竣工，新建楼房18栋，2200人一次性搬入现代化楼房。二是新建与改造并举。选择铁东村作为试点，全力建设“生态长廊环拥，彩瓦白墙辉映，人与自然和谐”的绿色村庄，共完成旧房改造351户，建设农民新居320户，完成绿化面积54万平方米。铁东村现己成为滨洲铁路进入龙凤的一道“绿色景观”。三是灵活建设模式。完善向阳新居规划，高标准建设了刘高手农民新居，住宅小区整齐划一，功能设施配套齐全，使农民享受到了现代城市生活。四是加大泥草房改造力度。本着“五年改造一年完成”的原则，充分利用，加大泥草房改造力度，现己完成泥草房改造1751户, 新建节能房1605户，改造面积11.7万平方米，占改造总量的82%，我区农村砖瓦化率达到了95%以上。五是完善镇村基础设施。全区8个村全部实现了公路村村通，全部建成标准化卫生所，农村自来水入户率达93%以上，实现数字电视入户5000户。

（四）各项事业统筹发展，为推进城乡一体化发展提供了公共保障。近年来，我区按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，以农村身份的转变为出发点，加快推进公共服务均等化，努力使人人都能享受到良好的公共服务和稳定的社会保障。一是探索农民变市民。按照分步实施、稳步推进的原则，先期确定永泉和铁东村作为试点，实施农村户籍制度改革，完成了永泉社区826户2104名村民的户籍变更工作，现已有21.6%的社区居民享受城市低保待遇。二是完善社会保障体系。坚持“保基本、广覆盖、多层次”的原则，完善农村基本保险制度，兑现落实农民低保，现有657户1528名农民纳入低保范围，实现了应保尽保。积极推进新型农民合作医疗制度，农民参保人数1.73万人，参保率达91.2%。三是着力提高农民就业能力。鼓励农民进入非农产业领域，加快自主创业步伐，以创业带动就业，发挥农民自主创业对城市化的作用，整合劳动、教育、农林等培训资源。08年，开展了驾驶、电焊、维修等劳动技能培训40余次，全区实现自主创业3000余人。四是加强乡村文明建设。加大农村“三个文明”建设力度，全面完成各村屯文化娱乐活动场所建设，开展秧歌比赛、送报下乡、文化进村等活动，形成了健康、文明、向上的社会新风尚。大力开展“城村携手共创文明、十星级文明户评选”等活动，全区现有市级文明村2个。现己建立9个农家书屋、30个图书角。五是解决困难群众生活。去年以来，实施泥草房援建50平方米，使1000名特困农民受益；为350户特困受灾户发放米面17.5吨；发放奶牛补贴80.5万元，受益农户275 户。

（五）近年来的探索实践，为推进城乡一体化发展积累了宝贵经验。在历届区委、区打下的良好基础上，我区始终坚持以城市化方向谋划农村发展。从城乡发展规划、建设管理、社会发展、生态建设与环境保护等方面大力推进城乡一体化，在历次重要会议和工作实践中进一步细化深化、充实完善。在2009年1月召开的七届五次全委会议上，区委提出“大力发展现代农业，实现新农村建设新进展”的要求，把推进城乡一体化发展提升到新的战略的高度，我区将着力促进先进生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，加快形成城乡经济社会一体化发展的新格局。结合当前正在开展的学习实践科学发展观活动，我区又把城乡一体化发展确定为重要的实践载体，并围绕城乡一体化发展，从各个方面集中为群众办实事、办好事，全方位推进城乡一体化发展。经过持续深入的探索和实践，我区城乡一体化发展的框架基本形成，城乡一体化必将成为我区的发展美好未来。

二、存在差距

我区在推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会保障等一体化方面虽然取得了明显成效，但城乡发展仍然存在较大差距，主要表现在以下几个方面：

1、经济发展上的差距。随着我区经济的快速发展，人流、物流、信息流、资金流等优质生产要素，向产业优势区域聚集，现代农业虽然也在发展，但由于规模较小、层次较低，加之生产成本、市场竞争等因素，城市和农村在资源配置、收益分配等方面还存在不均衡，经济发展的收益更多的流向城市，农业主导区域的综合经济实力明显较低。

2、居民收入上的差距。2008年，城镇居民人均可支配收入达16816元，农民人均纯收入50元，城乡居民收入比相比07年有所减小，但差距仍在扩大。城乡居民收入上的差距直接体现在了生活水平和质量上。2008年，城市居民家庭耐用消费品拥有量均大大优于农村，城市居民恩格尔系数为*%，农村为*%，相差*个百分点。对农村而言，农业生产资料价格涨幅大大高于农产品价格涨幅，农民从事农业生产除有限的财政补贴外，经营性收入增长缓慢，保障增收的渠道和途径仍需进一步探索。

3、基础设施上的差距。近年来，我区不断加大对农村的投入，农村基础设施建设步入了一个新的时期，但由于历史欠账过多，农村基础设施建设仍大大落后于城市。农村道路、交通、通讯、供水、排污、垃圾处理等设施配套和共享程度还不够高，环境脏乱差问题仍不同程度的存在。多数村屯仅硬化了主要道路，其他村内道路、生产路仍是自然土路，农民“晴天一身土、雨天一身泥”的问题还没有得到根本解决。另外，部分村屯由于缺乏具体、细致的规划指导，农村居民建房的随意性较大，村民趋向在村庄外围、道路两边等便利位置建房，存在“有新房，无新村”的现象。

4、公共服务上的差距。突出表现在城乡教育资源配置还不够合理，优质教育资源过多地集中在城区，农村学校教学条件相对比较薄弱，城区学校班额超编严重。农村医疗保健设施落后，执业医生相对较少，技术力量薄弱，与农民的就医意愿有较大差距，导致城区医院拥挤排队、乡镇卫生院冷冷清清的现象。虽然加大了农村文体设施建设的力度，但绝大部分镇村仍缺乏图书馆、健身器械等基本文体设施，不能满足广大群众日益增长的精神文化生活需求。

5、社会保障上的差距。目前，城镇职工医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险等各类保险相对完整且水平较高，而农村仍然是以社会救助和镇村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的保障模式，不仅范围小，保障水平也比较低，特别是经济薄弱村，保障能力更弱。

纵观城乡各方面差距形成的原因，主要是在思想观念、机制、体系等方面，还存在一些影响和制约城乡一体化的因素。

一是思想认识不到位。对城乡一体化发展的问题，部分干部群众思想上还存在一些模糊认识，有的认为城乡不可能或难以实现均衡发展，存在畏难发愁的情绪，感觉无从下手；有的急于求成，急功近利的思想较为严重，短时间成效不明显便失去信心；有的对上级支持农村的期望值过高，仍然存在“等、靠、要”思想，“热”与群众“冷”的矛盾比较突出；有的对城乡一体化的理解比较片面，认为是以减缓城市发展，实现城乡农村的同步发展。

二是发展规划不完善。目前城区总体规划已达**平方公里，镇村的总体规划尚不齐备，其规划和建设仍处于起步阶段。部门之间、镇村之间协调性不够，缺乏必要的规划控制手段。由于发展规划的滞后，工作指导上缺乏依据，既不利于产业布局的调整，还会影响基础设施的配套，特别是有的镇村发展规划滞后，合村并居缺少依据，可能造成重复投资现象。

三是体系不完备。由于存在城乡规划分割、建设分治的状况，镇村建设和工业园区的发展还不够完善，镇村基础设施建设资金渠道相对较窄，市场化运作范围小，银行贷不到，土地收益小，社会投资难引进，农村财政负担较重，在社会事业发展上表现得也比较突出，特别是农村公益事业建设项目，在很大程度上依赖于农村和农民自身的积累，短时期内很难有大的提高。

四是机制不够健全。主要表现在公共财政、城乡户籍制度、土地流转机制、农业产业化经营机制等方面的改革与创新不够，一定程度上制约着城乡一体化发展。与户籍制度相关的配套改革没有完全到位，城乡居民在教育、医疗、就业、社会保障等方面还存在不合理的。近年来，国家逐年加大对农业的补贴，农民种粮积极性普遍提高，而失地农民保障机制还不够完善，致使农民对土地流转热情不高，阻碍了农业规模化、集约化、高效化经营和农村劳动力的转移。农村金融担保体系不健全，农民贷款难现象比较普遍，在一定程度上制约了农村的发展。

三、发展建议

（一）抓规划，错位发展，绘就城乡一体化发展蓝图。以规划为先导，结合我区农村占位城市化的实际，着眼于城市化发展目标，坚持整体推进与重点突破相结合，分层次有序推进。按照城镇、近郊、远郊三个不同层次，科学制定镇村建设规划，错位发展，让规划蓝图向农村覆盖。坚持把规划做在前面，严格按规划办事，用科学规划来加强引导和宏观，避免短期盲目投资而造成有限资金的浪费。围绕统筹土地产业开发、基础设施建设、劳动就业和社会管理等方面，科学编制城乡一体化发展总体规划和产业布局、土地利用、基础设施建设、公共服务等专项规划。以规划带动实现基础设施、公共服务合理覆盖，避免重复建设和分散投入，提高土地、资金和公共设施的利用率。

（二）抓流转，整合资源，探求城乡一体化发展新路。以抓流转、建基地、树品牌、活流通为切入口，更新观念，规划引导，完善机制，搭建平台，把土地集中起来,把农民组织起来,把资产捆绑起来,把产业发展起来,把农民转移出来,把效益发挥出来，推进农业生产规模化,经营企业化,产业特色化。让市场化理念向农村渗透。一是进一步思想，更新观念。加速推进我区农村土地流转，实现规模经营，首要的是在观念上的突破。在发展理念上，转变就农业抓农业的传统思维定势，树立用抓工业的思路来抓好农业的理念，推进土地流转和规模经营。重视引导和支持规模化经营实体改进内部管理和作业方式，加快推进农业园区、种田大户和农业产业化基地建设。在发展模式上，积极探索开展农村土地承包经营权抵押、交易试点，对农村土地承包经营权进行合理估值作价，实现流转利益的最大化。二是加强正面引导，实施科学规划。按照推进“三个集中”和发展现代农业的要求，全面制定完善我区农业产业规划，围绕畜牧、蛋禽、果蔬等优势产业，引导业主按规划开展土地规模经营。如在城市近郊区，着力推进以都市生态观光农业为主的土地规模经营。在中远郊区，着力推进以优质蔬菜等产业为主的土地规模经营。各村镇的土地流转要突出围绕设施农业、休闲观光农业、特色农业等抓好布局。以蔬菜采摘园、新品种示范园、特色养殖园和“一村一品”专业村等作为土地流转的重点，逐步形成村镇全覆盖的土地流转新格局。三是探索建立土地经营和流转机制。研究具体办法，将农民的耕地和闲置出来的土地进行集中整理，在尊重农愿的基础上，向有经营能力的人员集中，形成规模化、集约化的农业产业基地。探索建立“置换式”农用地流转方式，把土地的流转与农村的搬迁结合起来。允许农民腾旧宅，建新村，将旧宅基地整治利用，实行集约化用地。探索建立以农地抵押的农地金融制度试点，进一步明晰农民的土地、房屋等产权，使之成为可以押抵、转让、入股、出租等金融资产。大力鼓励管理、资本、技术、土地等要素的拥有者以股份制形式投入农业经营。探索发展新型集体经济，壮大各类经济合作组织。扶植龙头企业在生产基地进行“村企合一”试点探索，支持集体经济组织直接出资、以集体土地入股等参与农业产业化。鼓励和引导龙头企业本着农民自愿的原则，让农民以入股等形式参与龙头企业的经营，不断推进农业规模化、企业化经营，提高农业生产效率。四是健全流转市场，创新服务平台。探索建立健全土地流转管理和服务机构。设立土地流转服务中心和服务站，规范流转管理，稳定完善制度，让流转主体和客体都有所保障。探索发展中介服务组织。有条件的地方可成立农村产权交易中心，为供需双方提供流转平台，提供合同、法律、竞价、纠纷仲裁、风险保障等服务。探索建立农村流转信息网络。以乡、村、组为单位，全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息网络，打造功能完善的交易平台。真正做到流而有向、流而有序、流而无忧。

（三）抓投入，突出重点，加快城乡一体化发展步伐。以抓投入，促项目，保重点，扩渠道为目标。积极争取国家对农业的性投入，积极向上争取新农村建设项目资金，认真落实各项惠农补贴资金，全面整合支农资金，充分调动民间资本，形成多元投入机制，推进城乡一体化各项建设。使资金投入“输血”，激活农村经济“造血”。让公共财政向农村倾斜。一是保证稳定投入。财政部门要设立城乡一体化建设专项资金，列入财政预算，并随财政财力增加逐年相应增加新农村建设专项资金额度。形成长久的投入机制，以保证城乡一体化建设稳定的外源动力。二是实施项目化运作。把镇村产业发展，资源利用等做成项目，突出理念创新和创意化思维。充分利用财政支农资金对产业和基础设施的投入，发挥杠杆作用，加大力度招商引资，让资金的“一瓢水”，挖出“一井水”，引来“一江水”。三是突出重点投入。把有限的资金投入集中力量用于解决制约农村发展的瓶颈问题。把生态建设、农业综合开发、扶贫整村推进、农村社会事业发展、村级组织建设等重点工作有机结合起来，实行项目整合，资金捆绑。对各类支农资金的使用，应整合打捆后集中投放到有潜力的产业化项目和重点基础设施上，避免久投不灵的“撒芝麻盐”现象。四是创新投融资渠道。城乡一体化建设需要巨大投入，在加大公共财政转移支付的基础上，应综合运用村镇土地资本、地域空间和其它经济要素，建立多类型、多形式、多渠道的投融资机制。调动各方面的积极性，形成拨一点，受益群众出一点，村集体补一点，包村单位帮一点，社会各界捐一点，优惠让一点的农村公益事业和基础设施建设资金投入机制。

（四）抓产业，突出特色，提升城乡一体化发展水平。以产业化发展为基础，紧紧依托农业发展的产业优势，因地制宜抓发展，围绕结构抓优化，紧跟市场抓品牌，加快农业产业化发展速度，提升农业发展档次，激发农村发展活力，产业强村，让经济互荣向农村发展。 一是加快推进农业产业化。抢抓我市“三百行动”机遇，发展壮大“一村一品”规模，大力培育农业品牌，针对我区农业特点，培育一批特色优势的都市农副业，并建立配套的加工销售渠道，使农工商获得一体化发展。推行农业科技创新，发展高效农业；培育龙头企业，推行产业化生产；发展经济合作组织，形成生产销售网络；推行农业生产标准化，提高市场争力。二是加快推进农村工业化进程。在合理规划布局的前提下，充分发挥农村土地、空间优势，在产业布局上重视发挥各组团和产业集聚区的作用，积极吸引产业链条向农村延伸，通过工业积聚，园区拉动，形成“以城带乡、以工哺农”的良性机制。三是加快发展观光农业。抓好农业示范基建设，高起点规划，高标准建设，围绕蔬菜种植、农业科技示范、农事体验等5个功能区13个项目中心，把示范基地建设成为我区观光农业的展示平台。积极开展生态旅游项目的开发建设，围绕农事体验、旅游观光、休闲娱乐等重点项目，提升档次、打造精品，做大旅游业市场份额，实现农业和旅游业的有机结合。四是增强农民的自我发展能力。帮助农民发展产业，提高自我发展、自我创业、自我经营、自我致富的能力，形成强大的村级经济和民营经济。特别应结合农村实际，推进“万村千乡”市场工程，依托刘高手餐饮一条街、向阳商服一条街、建兴商服一条街、铁东新村等载体，引导村民从事第三产业，发展个体私营经济。建设农村批发市场，发展“市场带动型”经济；引导城市商贸进入农村，发展“商贸带动型”经济；精心培育本地特色产业，发展“特色产业型”经济；充分利用本地资源优势，发展“资源开发型”经济。

（五）抓建设，优化环境，夯实城乡一体化发展基础。以“功能布局合理、配套设施齐全、城市环境优美、地域特色鲜明”的理念，城乡统筹建管，改善农村生活条件，生态建村，让基础设施向农村延伸。一是加大改造力度，按照规划，分类指导，在农民自愿的前提下，扩大试点范围，从村屯实际出发，以点带面，采取迁建与整治相结合的办法统筹推进。二是加强环境整治，以镇村规划建设为基础，设立示范村建设，以“四改三清勤打扫”（四改，即改水、改灶、改圈、改厕；三清，即清垃圾、清污泥、清杂物）为切入点，以“四通三化多植树”（四通，即通路、通水、通电、通电视；三化，即路面硬化、庭院绿化、环境美化）为重点，从细部入手、整体改善我区农村面貌，全力建设“生态长廊环拥，彩瓦白墙辉映，人与自然和谐”的绿色村庄。三是完善基础设施，重点是增加投入，提升硬软件水平，努力提供城乡均等的公共服务产品。将基础设施建设重心由城市向农村倾斜，加快城乡主干道路网和公共交通设施建设，加快农村地区给排水管网建设，解决农村安全饮水问题。加快农田水利设施建设，提高农业抗御自然灾害能力。进一步完善教育、卫生、文化等设施，最终建成城乡全覆盖的社会保障体系，实现城乡居民共享现代文明。四是建立管理长效机制，推广城市管理经验，按照城市道路、卫生管理标准，加大日常管理力度，建立健全长效管理机制，从而有效改善农村生活环境。

（六）抓机制，改革创新，增强城乡一体化发展保障。以农民身份转变为着眼点和落脚点，着力完善农村社会保障体系，探索改革涉农工作的机制。做好安身就业等为主要内容的帮扶工程。提高农民待遇和文化素质，让城市文明向农村辐射。一是完善协调推进机制。在有关涉农机构的基础上建立城乡一体化推进机构，负责新农村建设工作统筹规划、协调推进、督促检查，涉及新农村建设的部门都要抽调人员集中统一办公，以便各项工作协调开展。城区、街道和镇村参照建立统一协调、上下联动的工作机制，形成级级明确责任，层层抓落实和考评激励机制。二是逐步建立城乡一体化管理。按照城市化管理经验，完善新农村管理。建立完善新农村公共财政，优化财政支出结构。以农民变市民工作为基础，逐步探索建立城乡统一的新型户籍管理制度。行政执法和社会化服务机构优先向重点农村社区延伸。随着农村社区的建立，成立农村综合执法大队，全面负责城镇治安、卫生、交通等的管理和执法工作。三是建立和完善新农村社会保障制度。逐步建立统一的就业制度，使农民享受到与城市市民相同的就业、创业优惠。按引导、适当补贴、个人自愿、逐步推进的原则，完善新型医疗合作制度、失地农民养老保险制度和社会最低保障金制度，使农民享受到与城市市民相同的社保待遇。四是统筹城乡文化、就业等领域。在完善新农村社会服务设施的基础上，切实引导搞好教育、医疗卫生、文化等社会管理和服务工作。加快发展农村教育事业，提高教育质量，使其成为知识型的农民。加大农村“三个文明”建设力度，完善各村屯文化娱乐活动场所建设，开展多种形式的文化活动。引导农民转变观念，改变生活习惯，逐步融入社区生活，向市民转变。开展街乡互助，社区与村互派干部，丰富村党支部和村委会主任的城市工作经验。建立统一的城乡就业培训体系，组织实施多层次、多渠道、多形式的农民工技能培训，促进剩余劳动力转移。加快完善农村社区运输、商业、餐饮等各方面服务体系，积极发展农村金融、旅游、信息服务业，满足社区农民的生活需要。下载本文