乔 牧 段全猛

【摘要】 中国是一个拥有五千年灿烂历史文化的文明古国。先人给我们留下了足以让世界上其他国民妒嫉的艺术瑰宝，其中

不乏长城、布达拉宫等惊世骇俗之作，可以说中国的历史文化就是世界史上的一朵奇葩。时下更是有许许多多的历史遗迹被作

为国人的爱国主义教育基地，鞭策国人自强、奋进。然而，我国相当数量快速发展的城市却视这些“瑰宝”为城市发展的瓶颈，不少承载着先人辉煌的“瑰宝”在发展经济的口号下灰飞烟灭，这种行为实在发人深思。本文在深入探析我国历史文化名城保

护方面存在问题基础上，借鉴国外先进经验，提出若干具有可操作性的建议。

【关键词】 艺术瑰宝；法律效应；全球视角；名城经济

中华文明源远流长，先人给我们留下了长城、布达拉宫等一大批惊世骇俗之作，也在世界史留下了一曲华美乐章。但建国初期受“破旧立新”的思潮影响及改革开放以后我国工业化和城镇化快速推进的影响，不少承载先人“辉煌”的艺术瑰宝在大发展、快发展的口号下灰飞烟灭，历史文化古迹惨遭破坏的例子更是举不胜举，完整的古城风貌已凤毛麟角。

一个不争之事实绝对可以让国人惊醒！

中国文化遗产数量位列世界第三位，但在历史文化名城占1/3份额的世界级文化遗产名录中，我国现有的108座国家级历史文化名城中只有丽江和平遥两座古城入选，而国人平时耳熟能详的六大古都皆因整体历史风貌遭破坏而无缘进入，残酷的事实折射出我国历史文化名城保护工作的不足。

“皮之不存，毛将焉附”，用这个成语形容历史文化名城保护的重要性如何？历史文化名城（古迹）为“皮”，先人光辉奋斗史和灿烂的昨天为“毛”。当有一天，我们的后人只能从抽象、乏味的音像资料、书籍档案中找寻先人的足迹，那会是多么的可悲！后人何以去感知先人的光辉与荣耀！何以去完成与历史的对话！后人不会怪我们吗？！

1 我国历史文化名城保护绩效评价

1.1 成绩

1982年2月8日，颁布第一批历史文化名城名单，标志着我国历史文化名城保护翻开了新的一页。时至今日，已将108座古城列入国家级历史文化名城名单。（1982年2月8日，第一批24座；1986年12月8日，第二批38座；1994年1月4日，第三批37座；1994年1月4日，第四批4座；2007年，批复5座）这108座历史文化名城涵盖我国古代政治、经济、文化、军事中心，或是近代运动和发生重大历史事件的重要城市，见证了中华民族的兴衰荣辱。它们的留存，为今人、后人回顾中华民族历史打开了一个窗口。

国家对此投入大量人力、物力、财力予以保护，其规划、保护和管理更是得到、建设部等国家机关的高度重视，部分省市还在规划局等部门内设立了历史文化文名城保护机构（哈尔滨、北京、南京），大多数历史文化名城基本完成了名城保护规划编制工作，定制了保护措施，为历史文名的保护工作提供了可做操作的依据。立法方面，我国先后颁布了《历史文化名城保护规划规范》、《中国文物古迹保护准则》、《城市紫线管理办法》等法律法规条文，各省市也根据自身实际情况，相继颁布《xx历史文化名城保护条例》(xx代表某省份或某城市，下同)。历史文化名城保护交流方面，历史文化名城保护委员会和地方定期召开中国历史文化名城年会和世界历史文化名城博览会，交流历史文化名城保护经验，加强历史名城保护研究。在几代名城保护人的不懈努力下，云南丽江，山西平遥，安徽黟县西递村、宏村已被列入世界文化遗产。

1.2 存在问题

1.2.1 认识上存在偏差

部分领导干部对历史文化名城保护的重要性、保护方法认识水平不足，出现了与历史文化名城保护中这样那样的偏差，其主要表现为以下三种：

一、认为历史保护就是“冻结”。由于对历史文化名城没有具体而有力的扶持，持有历史文化名城的桂冠成为一种负担，“名城”的帽子意味着对经济的束手束脚，因此不能积极对待保护问题，对保护区的一切采用“博物馆式”的地封存，使之束之高阁，与城市生活隔离，与历史保护的本意相违背。

二、认为名城保护就是恢复古建、返老还童。不少城市出现重建老街，拆去真古董，去建假古董的怪现象，热衷于盖庙修塔，建传统商业街，给城市带上假面具，使城市古董真假难分，抹去了城市历史的印迹，失去了历史古

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城的可读性和延续性。

三、认为保护是为了开发，保护的最终目的是为经济服务，保护为经济让道的现象层出不穷。由于部分保护地段、街区位于大城市中心区，近年随着房地产的火爆， 城市中心区地价飚升，不少房地产开发商看中了保护街区的区位优势，保护街区被高楼大厦取代或淹没。有的城市更是为了迎合旅游业经济的发展，历史保护区甚至成了低俗的商业娱乐场所。

1.2.2 保护体系不完善

历史文化名城保护是一项综合性很强的工作，涉及面广，问题复杂，但我国的历史文化名城保护是自上而下的单向保护，把保护作为一项文化事业而包办一切，致使保护经费来源单一，不仅自身负担重重，而且显得势单力薄，在历史文化名城保护上力不从心。同时这种自上而下的单向保护，无法唤起广大民众对保护和管理的关注。我国与历史文化名城保护相关的法律法规对历史文化名城保护仅停留在描述上，缺乏相应的管理措施，特别对违犯行为的处罚不够强硬，难以阻止“经济的诱惑”而造成的对历史文物及其环境的破坏。

1.2.3 重外表、轻内涵

重建、复古之风犹盛，对现存的古建筑整修一新，仅注重外观，对沿街沿路进行贴面翻新，而建筑内部由于年久失修，配套基础设施薄弱，居民居住条件差，配套的防火设施更是几乎为“0”，

缺乏对居民生命及其保护区内生活延续性的关注。

1.2.4 《文物保》更新滞后

我国的《文物保》颁布较早，其更新慢，缺失对近现代优秀历史文物

的保护内容，产生一种误导，认为近现代优秀历史文物没有保护的必要，导致

建国后的一些能反映近现代工业发展历史的优秀建筑在城市建设中大规模的拆

除。

1.3 具体破坏事例

1.3.1 逝去的定海古城

定海古城是浙江省历史文化名城。这里有马岙唐家墩新石器时代古文化遗址、小沙明代古宅复翁堂和三毛祖居、海山第一古刹棗祖印寺、近代鸦片战争的战场遗址。

然而近些年在“旧城改造”的名义下，大片的古街区被拆毁。据了解，旧城区中的北大街、前府街、陶家弄、东管庙弄、芙蓉洲路、东大街和西大街等几条街道上的许多连接成片的深宅大院被拆后，盖起了一座座玻璃幕墙或瓷砖外装修的高楼，一座好端端的文化古城被搞得七零八落，面目全非。定海古城不见了，古城就这样几乎被拆没了。就此，浙江省常委会主任李也明确表示，历史文化名城被

毁不仅是属于“工作失误”，要对其中违法、枉法、抗法的事实进行检

查，并严格依法处理。

1.3.2 镇江金山寺扩建

镇江市沿江分布有金山、焦山、北固山，三山遥相呼应，其形态特

征已铸成城市重要的标志性轮廓，而名扬中外的金山寺是始建于东晋的

佛教胜地，其独树一帜的“寺裹山”建筑风格在我国佛寺建筑中影响深

远。近年宗教的落实带来的香火旺盛，寺庙方面兴建的大雄宝殿建

筑其体量之大，色彩之艳，无论是对山体环境，还是对原有建筑群视觉

景观都是极大的破坏。

1.3.3 苏州观前街改造

苏州观前街，因地处中国著名的道观玄妙观之前而得名，位于苏州

古城的正中间，已有一千七百多年历史。自玄妙观建立时起，观前街即

成为苏州最繁华的商业中心区，同时也是国内较早辟为步行商业街的实

例之一，也是古城特色街道，20世纪90年代落成的位于观前街人民路口的新商业大楼，使观前街这条千年古街成了两组商业建筑之间的通道，典型的传统历史商业街变成了点状现代购物中心，不仅对人民路的交通产生严重干扰，而且是城市特征的可识别性和场所精神丧失殆尽。后来的干路改造更是对古城的严重破坏。

1.3.4 俄式景观变废墟

位于哈尔滨医科大学第四附属医院（最早前身为中东铁路医院）院内，始建于19年的几栋俄罗斯式建筑在该院新一轮建设中丧失殆尽，其中不乏被哈尔滨市城市规划局列入保护建筑名录的各级保护建筑。据悉，哈尔滨市城市规划局于2004年曾就该院私拆问题下达《关于严格保护原哈铁医院优秀历史建筑及环境的通知》，要求该院及时沟通情况，提前做好保护规划。然而，不幸的事实还是发生了。中东铁路历史研究专家郑琦得知此事后，扼腕叹息：这里是哈尔滨近代建筑中最优秀的代表建筑，病案室的建筑风格是哈尔滨独一无二的，现在的做法是割断城市的历史文脉！”

1.3.4 荆州古城保护

我国古城墙保存完好的六大古城之一的荆州，确立了三国文化发展旅游的思路，通过几年的建设，如今古城内

2 国外先进经验

2.1 先进经验

2.1.1 法国经验

法国规定：文物是民族的、国家的，高于个人利益。颁布了《历史纪念物法》、《建筑、城市和风遗产保》，这就使其名城保护工作有了重要的法律依据。历史遗产的保护采用“制定制度+登录制度”相结合，直接由国家管理的重点文物古迹不足5％，近一半由市级部门管理，而半数为私人管理。其管理和保护的最高权力机构是文化部，下设专门的文物保护局，负责文物古迹的日常维护工作，并在各大区设专门的领导小组，负责大区内部保护事宜。国家和地方通过合同的方式进行协作，地方负责城市发展建设，国家则负责地各地区的国家遗产的保护。法国对建筑、城市和遗产取得保护执行“国家建筑师制度”，全国约20位国家建筑师，每省两位。国家管理《保护与价值的重现规划》的制定，保护区的确立最终由法国参议院批准宣布，制定《保护与价值重现规划》的专家由征得主管的同意后选定。在保护与利用规划的研究、制定过程中国家建筑师负责保证该地区的历史遗产保护工作。《保护与价值重现规划》取代历史保护区内土地占用规划和城市改造规划，是适用于所有人的文件，历史保护区内的一切建设活动都要在国家建筑师的监督指导下进行。法国历史保护区面积占法国国土面积的6%，有的省份高达50%，文化遗产已成为法国人生活环境的一部分。

2.1.2 英国经验

英国国家环境保护部是英国历史文化遗产保护的国家级行政管理机构，有关法规、的实施以及就保护问题向国家、地方和公众提供咨询与建议是由英国国家遗产委员会等国家组织机构和英国建筑学会等法定监督咨询机构负责。在地方这一层次上，地方规划部门及保护负责落实保规、处理日常管理工作。由和地方两级组织形成的保护网络主要是处理遗产保护中的突出问题。此外还设有专门委员会或公共保护团体组织论坛进行意见交流、商讨对策。英国保护机构主线十分清晰，下级不能决策的通过上级解决，不会出现混乱或扯皮的局面。英国在文物保护上采用登录制度，登陆建筑数量最多，登陆建筑允许进行适当的改变。建立了历史与自然风景国家信托基金和公共信托基金，作为登陆建筑保护资金的主要来源，对保护建筑支助额较大。在登录建筑的保护与维修活动中，地方当局认为其有损其周边环境时可随时让其停止。业主必须接受保护的建议而更改。未经地方当局同意对登录建筑进行拆毁、改建、扩建活动的，均属刑事犯罪，将被判处两年以内监禁和无限额的罚款。地方当局认为登录建筑的状态很差时，可发出“修缮通知”给业主或使用者，通知发出两个月后业主未修缮的，当局可按市价进行收购，之后对其进行必要维护修缮。

2.1.3 日本经验

在日本，历史文化遗产保护事宜主要由文物保护行政管理部门和城市规划管理部门两个相对、平行的组织机构体系负责，各司其职。与文物保护直接相关的法律制度及管理事务主要由国家文部省文化厅负责，地方及下设的教育委员会主管行政辖区范围内的文物保护管理工作。与城市规划相关（《古都保存法》、《城市规划法》及地方法规中确定的保护内容）的法律制定及管理事务主要由国家建设省城市局、住宅局负责，地方下设的城市规划局主管行政辖区范围内的保护规划管理工作。日本在地方机构中还设立法定的常设咨询机构——审议会，其作用是提供技术与监督，为决策提供高层次的参谋，使行政与学术有效地结合起来。如城市规划地方审议会、城市美观风致审议会等。日本把历史保护工作看作一项综合性很强的专业技术性工作，在其《全国综合开发规划》中始终给予突出和强调。建立了与文物保护相关的《文化财保》、《古都保》、《城市规划法》等一系列衔接紧密的法律规范。为了扩大保护范围，引导全民注重并参与历史保护，1996年在《文化财保》中导入了登陆制度。保护资金上建立了日本观光资源保护财团，同时对登录的文化财实行减免部分地价税和固定资产税的优惠及部分资金补助。

2.1.4 美国经验

美国1960年10月制定的《国家历史保》是美国历史环境保护的主要法律依据，依据此法建立了历史环境保护的各级组织机构，联邦、州及地方的保护机构相互联系，有各自发挥不同的作用。国家登录制度是美国历史环境保护的基石，登录文物是一种荣誉，同时还可获得税收上的优惠。历史保护分为地方主导型、私有非盈利型和市场营利型，进行有差别的管理和不同的税收优惠，从而使之分别发挥社区稳定、保护个人财产和促进房地产开发等功能。联邦和州利用经济优惠和税收优惠鼓励业主进行历史保护建筑的维修和保护。同时利用周转基金制度和地役物权等，避免历史建筑遭受被拆毁、被破坏的厄运。在保护观念上强调“建筑重生，老地方、新用途”。登录文物所有者对登录建筑进行利用时的较少，但对登录文物可能有不良影响的增建、扩建项目，必须采用消除影响的替代方案或终止建设项目。同时注重历史保护教育，“历史保护”专业已作为许多大学的学士、硕士、博士学位的必要课程，有上百所的大学已开办“历史保护”专业。

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美国历史保护机构职能示意图

保护基金周转流程图

3 历史文化名城保护建议

3.1 加强理论研究，提高认识水平

在历史文化名城保护工作中我们应加强对历史文化遗产保护意义的研究，扩大历史保护的内涵（如把近现代优秀文物建筑纳入研究对象），强调名城是我国历史文化传承的重要载体，探索如何将反映历史演变阶段的环境融入当代生活环境中的途径，研究如何协调保护和利用双方之间的关系以及如何改造现行的城市规划制度和文化财产制度，形成以地方居民为中心的行政、企业、技术三方参与的实务性来实现历史环境目标等课题。处理好历史、现在、未来的衔接关系，为遗产注入新的活力。

3.2、完善立法，健全体系

建立一套涉及立法、资金、机构、管理等方面较完整的保护体系。尽快修订《文物保》引进文物“登录制度”，采用“制定制度+登录制度”双重并行的保护体系，使自上而下的保护约束和自下而上的保护要求在一个开放的空间中相互交流，多次反馈而达成共识，这样可以使民间的自发保护意愿通过一定的途径实现为具体的保护参与。同时把保护对象从国宝精品扩大到大量多样的历史建筑，将保护方式由单一、僵硬的文物古迹保护过渡到全面而柔性的历史环境保护和综合、谨慎的文化资源再利用，将规划管理从静态消极管理的干预模式转向动态和积极引导的参与式。制定历史建筑保护维修的税收和经济，鼓励民众主动参与历史环境的保护与管理。并设立国家历史文化名城保护基金会，为日常维护与修缮提供资金保障。各地加快《历史文化名城保护条例》的制定工作，使我国历史文化名城保护工作做到有法可依。定期检查《历史文化名城保护规范》实施工作，加强对地方党政“一把手”、城建主管领导的历史文化名城教育工作，倡导“合理保留旧城，科学开发新城”的施政理念，树立“发展是政绩，保护也是政绩”的观念。建议建立由主管领导为主任，文化部、建设部、监察部、国家文物总局领导为副主任的国家级历史文化名城保护委员会，定期召开联席会议，审议关于历史文化名城的相关议案，审议结果具有法定效应，不容更改。同时，培育相应社会组织，弥补某些职能的不足，定期为国家级历史文化名城保护委员会提供相关历史文化名城咨询服务，以此逐步完善我国历史文化名城保护体系。

3.3 依法规划，超前规划

依据《中华人民共和国城市规划法》和《历史文化名城保护规范》，结合本土历史文化名城实际情况，合理编制《xx 历史文化名城保护规划》，打造4圈层保护规划：一是旧城整体风貌格局，二是特色历史文化街区，三是各级文物保护单位，四是文物控制单位和未确定的历史文化遗存。同时，城市总体规划中，必须包含《城市历史文化遗产保护规划》，严格按照《城市规划编制办法》执行。《xx 历史文化名城保护规划》成果必须包含文本和图纸两部分。文本需含有以下各项：本土历史文化沿革说明，历史文化遗迹现状说明，未来发展构想，决策、执行措施步骤，财政帮助办法，与城市发展、其他文件配合及相关城市规划法规协调，文件出版宣传等；图纸部分必须包括；紫线规划图、文物遗迹、风景名胜、保护建筑分布图、现状图，待定保护建筑、名胜分布图，保护街区控制性详细规划图，未来需要开发的保护地段的修建性详细规划图（重点强调保护地段、街区基础设施提档升级工作），以及未来发展构想效果图。《xx 历史文化名城保护规划》一经批准颁布，即具有法律效应，各城市必须照此无条件执行。

3.4 定期评估，赏罚分明

成立由城市规划、建筑设计、文物、考古界专家组成的国家历史文化名城保护专家库，定期随机抽取专家，会同纪检人员对国家级历史文化名城进行检查，并组织历史文化名城会议，促进各城市间的交流。对于合格者，追加历史文化名城保护资金，并在地方领导年终晋级、晋职考核时，给予优先考虑；对于不合格者，加强对地方相关领导的思想教育工作，连续三年不合格者，不予晋级、晋职考虑，情节严重者，追究当事人法律责任。对于违规破坏的企业或个人，严惩不贷。

3.5 尊敬先人，教育后人

我国受儒家学说影响深厚，其“百善孝为先”的思想堪称中国文化的精髓，历代帝王更是以“孝”治天下。孝是以个人善心、爱心和良心的综合表现，是做人的美德。在今天我们不仅要孝敬父母，更要尊敬先人，尽最大努力去守护先人们给我们留下的艺术瑰宝。用可持续发展的思路去认识历史文化遗产的保护工作，不仅重视对当代人的

各大高校应该建立专门的名城保护专业，培养专门人才，完成对历史文化名城、遗迹的保护工作。并加强对青少年的遗产保护教育，在各级学校定期组织历史文化名城宣传及普法教育。建议各大风景名胜区对青少年无偿开放，让青少年能有更多的机会去感受先人的光辉业绩，完成与先人、历史的对话。

3.6 名城经济，以保养保

历史文化名城的产生和发展，大致可分为四种情况：一是封建王朝的都城，如北京、西安、南京；二是古代的军事重镇，如襄樊、武汉、山海关；三是区域经济中心，如广州、沈阳、成都；四是风景名胜区，苏州、桂林、承德。大多城市具有经济基础深厚，文化底蕴丰富，辐射范围广阔等特点，这些特点为历史文化名城在新时期的振兴提供了优越的发展条件。通过合理的保护与利用，既可以增加城市色彩、提高城市品位，又可以成为当地旅游产业提档升级的助力器，也为发掘名城经济提供有力契机，如平遥古城、丽江古城、周庄等历史保护区。当然在此过程中更要注意，历史文化名城的旅游承载力，切不可为蝇头小利而自毁瑰宝，要用科学的眼光去审视历史文化名城的传承。

在此基础上，充分发掘名城经济潜力，争取国家、地方支持，促进名城的经济支柱产业的形成，将部分所得财政收入再投入到历史文化名城保护工作中，做到真正的以保养保。

4 结语

新时期，建设具有丰富历史文化底蕴又不失现代文明的都市，是我们作为先人“成绩”守护人不可推卸的责任，是功在千秋、福泽万世之伟业，更是构建我国社会主义和谐社会不可或缺的一环。相信历史会对我们这一代的所作所为有一个公正、客观的评价。

参考文献

1 阮仪三 城市遗产保护论[M] 上海科技音像出版社 2005

2 谢友宁、盛志伟 国外历史文化名城名镇保护策略鸟瞰[J] 现代城市研究2005（1）39-45

3 阮仪三、王景惠、王林 历史文化名城保护理论与规划[M] 同济大学出版社 1999

4 张松 历史城市保护学导论[M] 上海科技出版社 2001

5 曾一智 百年医院多座历史建筑被毁[N] 黑龙江日报 2007-5-31

6 迟宇宙 定海古城不见了[N] 南方周末 2000-06-23

7胡春明 钱厚琦 保护历史名城资源 传承民族文化精神[N] 中国建设报 2007-6-11

作者介绍：

乔 牧：男，1983-9-28，本科，哈尔滨市城市规划编制研究中心，科员，助理规划师

段全猛：男，1977-7-7，本科，哈尔滨市城市规划编制研究中心，科员，风景园林讲师、注册城市规划师、注册监理工程师、注册一级建造师、注册投资咨询师

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