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来源：《今日财富》2022年第23期
有效投标不足三个，评标委员会是否应该否决全部投标？招标人是否应该重新招标？许多人的理解存在偏差。当有效投标不足三个时，如果投标具有竞争性，按照法律规定，评标委员会应当对招标项目进行详细评审。但是如何来判定有效投标不足三个投标是否具有竞争性，目前尚无法律相关规定或行业统一标准。
招标投标是招标人根据法律规定的交易规则，通过市场主体的公平竞争，择优选择交易对象及其实施方案，确定交易价格，形成并签订合同的一种交易方式。招标投标的交易方式实质上是投标人之间的博弈，因此招标投标机制的适用，必须满足市场形态处于买方市场，投标人之间具有充分的竞争性这一前提条件。只有当市场处于供给大于需求，买方处于有利交易地位时，招标人才能使用招标投标交易方式，实现投标人之间的竞争博弈，采购到物美价廉的商品或者服务。如果投标人之间的竞争性不充分，招标人将难以利用招标投标机制发挥作用。因此，招标投标活动的实质是鼓励投标人竞争。竞争贯穿招标投标活动的全过程，在招标实施过程中的初步评审环节，当通过初步评审的有效投标人不足三家时，投标是否具有竞争性，是评标委员会决定是否否决全部投标，招标项目是流标还是继续进入详细评审阶段的唯一评判依据。
一、有效投标不足三个处理方法的法律依据
招标工作分为招标准备及方案制定、招标实施、招标后期管理三个阶段。招标准备及方案制定阶段的成果为招标方案，招标实施阶段的成果为招标结果，招标后期管理阶段的主要工作是合同签订、合同履约和合同管理等。
在招标实施阶段主要有三种情况造成流标：购买招标文件的潜在投标人不足三家、递交投标文件的投标人不足三家、通过初步评审的有效投标人不足三家。前两种情况根据《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》的规定，不得开标，招标人应当重新招标。
针对第三种情况的处理，《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》都没有明确规定。唯一有明确规定的是七部委联合制定下发的《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、建设部、铁道部、交通运输部、信息产业部、水利部令 第12号）第二十七条规定“评标委员会根据本规定第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十五条的规定否决不合格投标后，因有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否决全部投标。
投标人少于三个或者所有投标被否决的，招标人在分析招标失败的原因并采取相应措施后，应当依法重新招标。”
其中的“因有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否决全部投标。”说明当有效投标不足三个，必须同时满足“投标明显缺乏竞争”这一条件，评标委员会才可以否决全部投标。也就是说，当有效投标不足三个，如果投标具有竞争性，评标委员会不能否决全部投标。
评标委员会既然已经确定了哪些为不合格投标，哪些为有效投标，说明招标项目已经达到了开标条件即投标于或等于三个，且已经完成了初步评审阶段的工作。而当有效投标不足三个，如果投标具有竞争性，评标委员会不能否决全部投标。此时，既不属于第二十七条第二款所说的“投标人少于三个”又不属于“所有投标被否决的”情况，那么依法不能重新招标，而应该进入详细评审阶段。
这一点在《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第2号）中也能得到佐证。《工程建设项目勘察设计招标投标办法》第四十规定“在下列情况下，依法必须招标项目的招标人在分析招标失败的原因并采取相应措施后，应当依照本办法重新招标：
（一）资格预审合格的潜在投标人不足三个的;
（二）在投标截止时间前提交投标文件的投标人少于三个的;
（三）所有投标均被否决的;
（四）评标委员会否决不合格投标后，因有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争，评标委员会决定否决全部投标的;
（五）根据第四十六条规定，同意延长投标有效期的投标人少于三个的。”
其中的第（四）款说得非常清楚，当有效投标不足三个且投标明显缺乏竞争，同时评标委员会决定否决全部投标的，才依法重新招标。那么，当有效投标不足三个，判定投标是否具有竞争性就显得尤为重要。
二、有效投标不足三个对投标是否具有竞争性的判定
有效投标不足三个，如何来判定投标是否具有竞争性，目前尚无法律相关规定或行业统一标准，本文尝试对判定方法进行一些合理的探讨。
笔者认为，有效投标不足三个，要判定投标是否具有竞争性需要结合不同的项目类型及评价方法进行分析，不能一概而论。
（一）物资采购类招标项目
图1 物资采购类招标项目
有效投标不足三个对投标是否具有竞争性判定图
1.技术简单或技术规格、性能、制作工艺要求统一的
此类物资采购招标项目一般采用经评审的最低投标价法进行评标。由于技术简单、要求统一，所以此类项目评标的重点就在于价格的比较，在满足招标文件实质性要求的前提下，价格越低的投标越有竞争优势。
（1）当通过初步评审的有效投标中，包含此次投标的最低价或次低价时，可认为此次投标具有竞争性。因为最低价的投标是最具有竞争力的投标，若最低价为有效投标，说明其技术、商务、资格条件各方面均满足招标文件的要求，其价格又是最低的，招标项目理应继续评审。当最低价的投标未通过初步评审，而次低价的投标为有效投标时，说明最低价的投标在技术、商务、资格条件中的某一方面或某几方面不满足招标文件的要求，此时次低价的投标实际上成为最具有竞争力的投标，其价格的绝对值又在所有投标当中是次低的，从维护招标人利益和保障生产经营需要的角度出发，招标项目也应继续评审。
（2）当通过初步评审的有效投标中，不包含此次投标的最低价或次低价时，又分为两种情况。一是，如果此次投标，所有投标人的投标价格相差不大，可认为此次投标具有竞争性。特别如果是限价招标，投标人的报价会比较接近，有效投标能通过初步评审就说明其投标报价没有超过限价，其价格招标人可以接受，应当继续评审。二是，如果此次投标，所有投标人的投标价格相差较大，可认为此次投标不具有竞争性。因为最低价和次低价的投标未通过初步评审有可能是因为制作投标文件时粗心大意，没有抓住招标文件的重点，不一定就是产品本身不满足招标人的需求。通过初步評审的有效投标并不是本项目最具有竞争力的投标。此时如果继续评审，招标人很有可能会为该项目多支出一大笔采购费用，无论是从招标采购的经济性还是招标人利益的保护上都有瑕疵。因此可认为投标缺乏竞争性，评标委员会可以否决全部投标，招标人依法重新招标。
2.技术复杂或技术规格、性能、制作工艺要求难以统一的
此类物资采购招标项目一般采用综合评估法进行评标，当有效投标不足三个，不能简单地以价格为唯一标准来判定投标是否具有竞争性，而应该重点考虑技术方面的要求。
技术复杂或技术规格、性能、制作工艺要求难以统一的货物，市场上能够满足招标文件要求的潜在投标人数量本来就比较少，重新招标有可能还会面临有效投标不足三个的情况。当有效投标不足三个，只要有效投标能较好地满足招标文件的技术要求，同时价格在招标人可以接受的范围之内，比如未超限价，则可认为此次投标具有竞争性。
（二）工程、服务类招标项目
图2 工程、服务类招标项目
有效投标不足三个对投标是否具有竞争性判定图
工程、服务类招标项目对投标人的技术、企业资质、人员资质等要求较高，招标人关注的重点是工程建设项目和服务项目后期完成的质量，价格不是其考慮的最重要因素。因此，工程、服务类招标项目一般采用综合评估法进行评标。
1.当有效投标不足三个，如果有效投标中存在一家或两家在技术实力、企业资质、人员资质、业绩等方面都明显高于招标文件要求，工期满足要求，价格在招标人可接受范围之内的投标人，那么不管是从保证招标项目后期完成质量的角度还是兼顾招标采购效率和公平的角度出发，此次投标当然是具有竞争性的。
2.当有效投标不足三个，如果有效投标在技术实力、企业资质、人员资质、业绩等方面只是刚好满足招标文件的要求，又分为两种情况。
（1）该工程、服务类招标项目属于技术相对简单的通用项目，例如铺设管道的配套土建工程、运输服务类项目，只要有效投标能够满足招标文件的实质性要求，即能说明投标人具备完成招标项目的能力，只要有效投标价格合理，则可认为此次投标具有竞争性。在此情况下，需要特别注意的是，如果招标项目未限价，而有效投标报价虚高，远远超过招标人前期调研的市场价格，从保护招标人利益的角度出发，评标委员会应认定此次投标不具有竞争性。
（2）该工程、服务类招标项目属于技术要求很高的项目，例如建筑工程、设计服务、特定行业的工程技术服务类项目。投标人的技术实力、企业资质、人员资质等不过硬不仅会影响到项目后期完成的质量，还会带来安全、环保等方面的法律风险。在这种情况下，有效投标只是刚好满足招标项目需求，能保证项目完成质量过关，但不能保证项目完成质量过硬，从保证项目质量和规避法律风险的角度出发，应认定此次投标不具有竞争性。
三、结论
综上，当有效投标不足三个，一味否决全部投标然后重新招标是不符合法律精神的。招标采购的目的是应用技术、经济的方法和市场经济的竞争机制，择优选择交易主体并确定全部交易条件。当有效投标不足三个，只要投标具有竞争性，能够保证招标人可以择优选择交易主体，那么无论是从经济、效益还是效率的角度出发，招标项目的评审都应该继续。
当有效投标不足三个，要判定投标是否具有竞争性，需要结合不同的项目类型及评价方法进行分析。
（一）技术简单或技术规格、性能、制作工艺要求统一的物资采购类招标项目，当通过初步评审的有效投标中，包含此次投标的最低价或次低价时，投标具有竞争性;当通过初步评审的有效投标中，不包含此次投标的最低价或次低价时，如果所有投标人的投标价格相差不大，投标具有竞争性，如果所有投标人的投标价格相差较大，投标不具有竞争性。
（二）技术复杂或技术规格、性能、制作工艺要求难以统一的物资采购类招标项目，当有效投标能较好地满足招标文件技术要求，同时价格在招标人可接受范围之内时，投标具有竞争性。
（三）工程、服务类招标项目，当有效投标中存在一家或两家在技术实力、企业资质、人员资质、业绩等方面都明显高于招标文件要求，工期满足要求，价格在招标人可接受范围之内的投标人时，投标具有竞争性。
（四）工程、服务类招标项目，当有效投标在技术实力、企业资质、人员资质、业绩等方面只是刚好满足招标文件的要求时，如果属于技术相对简单的通用项目，有效投标价格合理则投标具有竞争性，有效投标报价虚高则投标不具有竞争性，如果属于技术要求很高的项目，那么投标不具有竞争性。
只有在评标过程中对竞争性进行认真的分析，才是真正地对招标人负责、对投标人负责，才符合招标投标公平公正的原则，才能通过招标投标提高经济效益和社会效益，提升企业竞争力，健全市场经济体系。
[作者单位：中国石油物资有限公司西南分公司（中国石油招标中心西南分中心）]下载本文
