食品安全：指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

　　监管：指监视管理，本文所提的监管主要是指对农村食品安全经营户的监督管理，消除食品安全隐患，最大限度的保障食品安全。

　　二、近些年来我国出现的食品安全问题

　　食品安全与我们的经济利益与身体健康利益息息相关，近些年新闻媒体曝光出一系列的食品安全问题，让我们触目惊心。特别是重大食品安全问题的频发更是引起了、企业和人民的关注和深思。

　　2010年，山东媒體曝光出的“一滴香”事件，“一滴香”是一种食品添加剂，能够让汤品变得浓郁鲜香，它是通过化工合成的有毒物质，食用后会肝脏造成不可逆的伤害，而且是一种致癌物。曝光后，大量带有“一滴香“字样的调料出现了大范围的滞销。

　　2011年“3.15”晚会上曝光出河南双汇集团使用“瘦肉精”事件，探其原因为河南双汇公司十八道检验中没有瘦肉精检验关键项，“瘦肉精”属于肾上腺类神经兴奋剂，其肉品可致使用者患瘤。同年4月初，安徽“牛肉膏”事件，一种名为牛肉膏的添加剂，可让猪肉变“牛肉”。这种牛肉膏过量食用的话会致癌，最终被该省工商部门查获。

　　2012年，央视媒体曝光河北“毒胶囊事件”，一些不良企业，用生石灰处理皮革废料，熬制成工业明胶，卖给一些企业制成药用胶囊，这种胶囊含重金属铬超标，最终扩散至药品企业，进入患者腹中。经有关权威部门检测，修正药业等9家药厂13个批次药品，其所用的胶囊铬含量超标。近几年食品安全问题例如肯德基使用45天速成药鸡；小肥羊、呷哺呷哺使用假鸭血事件；“饿了么”实体店面无证无照经营，厨房环境脏乱差以及今年曝光出的山寨“核桃花生”等。

　　三、食品安全问题产生的原因

　　（一）源头控制力度不够

　　农牧渔业是所有食品的来源之基，其质量最终决定着食品的质量情况。但在的生产过程中，影响其质量的因素很多，农业方面包括环境污染，农药的使用过量、地膜回收率低、畜禽粪污处理和资源化利用率偏低等；在牧业和渔业，生长环境污染、抗生素不合理使用和违禁药品的滥用，饲料添加剂管控不严等，都会直接或者间接威胁着源头食品的安全。

　　（二）企业的责任感缺失

　　在市场经济下，企业追逐利益最大化，唯利是图，往往会忽视掉消费者的健康安全，从而造成社会责任感缺失。例如“蒙牛”、“三鹿”、“双汇”等大型领头企业，本应肩负保障食品安全的重大社会责任，为中国的其他中小型企业树立榜样与标杆，但是却为了奖励生产成本，追求利益，擅自食用、添加“自来水源”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”，一经曝光，对社会造成了非常负面的影响，不禁让信赖其品牌的消费者心寒。

　　（三）相关的法律制度不健全

　　我国食品安全法律体系的核心内容是《中华人民共和国食品安全法》。2015年10月1日起我国正式实施的《中华人民共和国食品安全法》堪称目前为止中国最严食品安全法，罚则中指出最低罚款限额为5000元，同时要没收违法所得，给予了违法者严厉的重击。我国在法律建设方面取得了很大的成绩，但是和国际标准相比，还存在很大的差距。法律制度不够完善、食品安全法律体系的系统性不够、具体标准和法规的制定上也不够协调和系统。

　　（四）监管不到位

　　我国食品安全管理可概括为“全国统一领导、地方负责、部门指导协调、各方联合行动”。对于食品安全的监管工作，虽然方面想竭尽全力做好，最大限度的维护消费者的合法权益，但最终结果并不理想。究其原因是职能划分不明确、没有统一管理、多头管理现象丛生，导致相关部门推诿扯皮、不担当、不作为，没有主动担当意识，最终导致食品安全监管漏洞百出。

　　（五）消费者缺乏自我保护意识

　　消费者在消费生活中，往往看中价格的差异，而忽略产品本身的质量；有些消费者缺乏食品安全常识，对于食品是否安全缺乏基本的判断力，分不清真假、好坏；也有些消费者遭遇到食品安全的损害，却最终不会拨打维权电话进行合理维权，而选择忍气吞声，自认倒霉。往往因为这些消费者的纵容，变质、过期、山寨食品才有了滋生的土壤。

　　四、食品安全监管的举措

　　（一）加强源头控管

　　食品安全问题要从源头开始加强控制，追本溯源，从源头控制住农药、饲料、化肥、抗生素等有毒有害物质的滥用，加大农民对农药知识与鉴别的科普力度，提高对农药、化肥等物品的合理化运用，倡导民众爱护、保护我们赖以生存的水、土、海洋等宝贵资源。同时加强对食品生产企业的监督管理力度，积极鼓励、督促改善其经营环境，合理合法合规经营，一经发现其存在违法行为，要加大惩治力度，从源头上杜绝有害食品流入市场。

　　（二）强化企业责任感

　　倡导企业在获取正当利润的同时，要承担企业所应承担的责任，不能昧着良心，唯利是图，置人民群众的健康利益于不顾，这样的企业也不可能维持长久。企业只有持续不断站在消费者的立场，保障消费者的合法利益，提供质量有保障，让人民吃着放心、安全可靠的产品才能赢得消费者的信赖，建立品牌，树立形象，这样才能获得长远的发展和利益。首先，企业要建立从原材料进厂到成品出厂的全程质量监控体系，不能仅仅关注最终产品的监测，而是要对原辅材料的供应、食品加工、流通等每一个环节进行分析、控制，建立质量信息的可追溯机制。其次，完善食品安全快速反应机制，发现质量问题，及时处理，把损失将到最低。最后，建立严密的食品监管网络，对种植养殖、生产加工、包装、储运、销售各个环节实行全过程监管，确保食品安全。

　　（三）加大执法力度和监管力度

　　要加大对制售不安全食品的企业和个人的惩罚力度，通过处予高额罚款、没收违法所得直至取缔其经营主体资格等行政处罚方式增加其违法成本，如果触犯刑法，及时移交至司法部门严加惩罚，从根本上使食品经营主体自主重视食品安全问题，形成不能为、不想为、不敢为的严加态势。同时要加强对执法工作者的的管理力度，加大对执法人员的培训力度，加强法律培训和思想道德教育，制定严密的工作纪律和内部审批程序，强化行政执法权力的制约机制，完善行政执法人员责任追究机制，建立大案要案领导集体决定制度，不断强化执法和执法监督，严格做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。食品监管部门要加强对食品市场的准入机制，对不符合食品安全生产标准的市场主体坚决不能办理相关手续，对于已进入市场但不符合食品安全管理标准的拒不改正的市场主体，立刻责令其停止生产，给予注销，发现一起，查出一次，絕不姑息。

　　（四）明确职能

　　建立统一、高效、权威的食品安全监管，把相关食品监管部门的分段监管统一协调起来，消除监管空隙，加强统一领导，明确责任，杜绝多头领导，解决相互推诿扯皮的监管中空情况。同时要求相关负责人签订责任状，年底工作考核时，严格按照责任状相关注明的责任要求进行评估，责任缺失或者不予严格落实的，在其任职考核评优、以及晋升情况不予参考。建立有效的食品安全信息系统，强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度，同时通过定时发布食品市场检测等信息及时通报不合格食品的召回信息等。

　　（五）强化消费者自我保护意识

　　食品安全监管部门要加强食品安全信息管理和综合利用，通过新闻媒体、报纸、广播、微信公众号等加大对《中华人民共和国食品安全法》、《消费者权益保》、《产品质量法》、《禁止传销条例》等法律法规的宣传力度，普及法律知识，让消费者们学法懂法，用法律的武器维护自己的合法权益，与此同时，监管部门要开通方便快捷的维权渠道，设立专门的食品安全问题举报电话，鼓励消费者投诉举报，设立有效的激励机制，降低维权时间成本与经济成本。

　　一、食品安全问题现状分析

　　1、原体（微生物）污染问题。早些年，食品容易在添加剂、农残和兽残等方面出现问题，但随着我国对食品中农残、兽残和食品添加剂等使用的监管力度不断加强，食品中这类有害化学物质的污染率不断下降。相反，由于生态破坏和环境污染、食品生产模式及饮食方式的改变、食品流通的日益广泛、新的病原体的不断出现、细菌耐药性的生产等，使食品，尤其是动物性食品，被病原体体及其毒素污染的可能性越来越大。一方面传统的食品污染仍在，如沙门菌污染、霉菌毒素污染、农药污染等;另一方面出现在发达国家食品污染在我国同样突出，如大肠埃希菌等。

　　2、企业违法生产、加工食品现象不容忽视。一方面，不法分子违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品；另一方面，我国现有食品行业整体素质仍处于较低水平，卫生保证能力差，农村和城乡结合部无证无照生产加工食品行为屡禁不止，也是食品安全的一大毒瘤。

　　3、食品流通环节经营秩序不规范。一是众多的食品经营企业小而乱，溯源管理难。二是有些企业在食品收购、储藏和运输过程中，过量使用防腐剂、保鲜剂。三是部分经营者销售假冒伪劣食品、变质食品。还有就是那些无厂名厂址、无出厂合格证、无保质期的“三无”食品、假冒伪劣食品严重危害人体健康。

　　4、新技术新资源的应用带来新的食品安全隐患。随着食品工业的迅速发展，大量食品新资源、添加剂新品种以及现代生物技术、酶制剂等新技术不断出现，造成直接及间接与食品接触的化学物质日益增多，已经成为亟待重视和研究的问题。

　　5、食品安全研究发现的新问题。随着安全科技的发展，传统加工工艺的食品也不断被发现具有安全隐患，有一些甚至会导致不治之症。

　　6、食品安全标准体系滞后。我国有国家、地方等不同的食品行业标准等，数量都超过千项，国家标准又分卫生标准和产品质量标准，基本形成了一个由基础标准、产品标准、行为标准和检验方法标准组成的国家食品标准体系。但我国的食品标准，无论与食品安全形势的实际需求、还是与国际食品安全基本标准相比，还有很大差距。

　　二、我国的食品安全问题具有自身的特点：

　　一是新老问题并存。由于食品生产、加工、经营条件比较差、技术落后或是没有遵守卫生操作规程，造成了食品的微生物、重金属污染等问题。在相当长时间内，这些老问题将难以得到根本性的解决。与此同时，伴随着经济的快速发展，我国又出现了一些发达国家所面临的新问题。

　　二是源头污染突出。我国当前有两亿多的农户在以散户的方式生产初级农产品，我们日常吃的蔬菜瓜果基本上都是农民生产的，出现蔬菜农药残留超标等问题是难以避免的。

　　三是中小型食品加工企业占多数决定了食品加工业水平、素质差。我国有大批中小型私营企业，以这些从业人员的素质，出现诸如产品的微生物指标超标、超量使用食品添加剂，这也是很常见的。

　　餐饮业与人民群众生活紧密相连，在吸纳就业、带动农业发展、增加税收等方面都发挥了重要作用，对国民经济增长和社会发展做出了突出的贡献。维护餐饮业食品安全，既是政治责任，也是民生需求。

　　一、国内外餐饮监管基本情况

　　餐饮业食品安全是各国监管的重要内容，完善的法律法规赋予了部门相关职责，法律体系、制度体系、标准体系及技术指南等构成了监管执法依据。

　　我国餐饮业的发展从古到今经历了食品由生到熟、污染控制、制定标准到现阶段法制化、专业化及科学化的过程。改革开放以来，餐饮业食品安全受到高度关注。从《食品卫生法》到《食品安全法》、《食品安全法实施条例》等一系列法律法规作出详细规定，《餐饮服务食品安全操作规范》等技术标准日益完善。特别是《、关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出“严把餐饮服务质量安全关”，部署实施“餐饮质量安全提升行动”，食品安全办等14部门联合印发《关于提升餐饮业质量安全水平的意见》，市场监管总局先后印发《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》、《重大活动食品安全监督管理办法(试行)、《餐饮服务明厨亮灶工作指导意见》、《餐饮服务食品安全操作规范》、《建设餐饮服务食品安全街（区）的指导意见》等规范性文件，我国餐饮业食品安全监管工作不断加强。近年，我国市场监管部门不断完善法规制度，引入餐饮智慧监管，推动实施“明厨亮灶”，强化校园食品安全治理，开展专项治理，加大违法行为处罚力度，着力解决餐饮业食品安全突出问题，维护社会稳定。

　　美国联邦主要通过提供技术帮助，引导制定相关培训计划，从而提高州和当地对餐饮业卫生监管。同时，美国对餐饮的监管施行分段监管的方式，如消费环节的监管部门仅负责对食品交叉污染、储藏存放不当导致的致病微生物超标进行控制。美国餐饮业法律法规十分健全，从建筑、消防、卫生、税收到从业资格面面俱到。餐饮主体从事餐饮活动需取得卫生许可执照，餐饮负责人需通过地方卫生部门8小时以上培训，餐厅每季度和每半年要接受消防和卫生部门严格检查。总体而言，美国对餐饮业的监管采取许可、日常监督及风险分级管理等措施。

　　日本对餐饮的监管主要分国家层面和地方层面。厚生劳动省对餐饮营业负责，而具体标准的制定和执行则由地方厚生省负责。其《食品卫生法》第9章规定了营业（包括餐饮营业）相关内容，从法律层面规定了餐饮行业等应设定专门食品卫生管理员，并且规定了营业者及食品卫生管理员的责任义务。营业者应按照厚生省令，向都道府县的地方进行注册，获得营业许可证，有效期限为5年。对于营业许可标准，该法规定了由地方进行相关标准条例的制定，营业者必须遵守当地制定的营业标准。另外，《食品卫生法实施令》和《食品卫生法实施规则》也对《食品卫生法》中关于营业部分的内容进行补充说明。地方厚生劳动省制定的营业标准一般分为通用设施标准和各行业设施标准两部分。

　　欧洲各国根据本国的实际制定相应的法规文件和指南文件来规范餐饮业的管理，具体的监管因各国实际而不同，一般会涉及卫生、环境等部门。以英国伦敦为例，和行业制定了许多规范食品的立法指导和行为准则文件。食品标准、安全和卫生法规的执行主要是地方当局的责任。目前，伦敦对餐饮食品的监管主要执行英国和英格兰制定的相关法律法规，英国食品标准局（FSA）组织制定了相关的指南文件；具体监管由伦敦市相应的地方商业环境卫生小组负责，主要涉及企业的注册、批准和监督检查。

　　二、我国餐饮业发展现状及特点

　　改革开放以来，我国餐饮业保持快速增长态势。现共有800多万家餐饮单位，其中依据《食品安全法》获得食品经营许可的有625.47万家，依据地方法规获得注册或备案的小餐饮单位约有262.7万家。餐饮市场规模持续扩大，成为国内消费市场的重要力量。2006年餐饮收入首次突破1万亿，2011年、2015年接连突破2万亿、3万亿。2019年全国餐饮收入46721亿元，同比增长9.4%，增速高于社会消费品零售总额增幅1.4个百分点；餐饮规模占社会消费品零售总额的比重为11.3%，拉动社会消费品零售总额增长1个百分点。餐饮业有巨大的就业带动能力，我国仅小餐饮商户就直接创造约1536万个就业机会，餐饮整体承载就业3000万人左右，同时还带动种植养殖业、食品生产流通、食品相关产品、物流配送业等行业的就业。我国餐饮业在稳增长、调结构、扩消费、惠民生、增就业等方面发挥着重要的支柱性作用。

　　（一）我国餐饮业发展呈现新特点

　　一是连锁经营快速发展。2018年中国连锁门店增长率23%，其中在一二线城市增长65%、在三四线城市增长53%的连锁门店超过50家。据中国烹饪协会报道，2019年限额以上单位餐饮收入占全国餐饮收入的比重约20.2%。二是网络订餐增长强势。2019年我国餐饮外卖产业规模突破6500亿元，较2018年增长27.5%[15]。三是餐饮消费年轻化、个性化特征显现。年轻消费群体成为餐饮消费主力军，特别是20~35岁网络订餐用户占比高达86%。四是低价格消费占主体。2018年全国餐饮门店人均消费支出35元，全年餐饮人均消费支出28元[16]。

　　（二）我国餐饮安全存在的问题

　　食品安全的突出风险一般有3类：非法添加有毒有害物质、农兽药残留、环境污染等引起的化学风险，夹杂外部异物的物理风险，微生物、病毒等引起的生物风险[17]。目前餐饮业食品安全最突出的问题是生物、化学风险问题，表现在以下几方面：一是餐饮环境状况不佳。有的餐饮店环境卫生条件差，特别是后厨等消费者无法亲身体验的场所问题十分严重。二是从业人员操作不规范。有的没有按照合理规程操作，原料与成品交叉污染。有的健康管理欠缺，个人卫生意识缺失等。三是餐饮具消毒不到位。2018年对餐饮复用餐具抽检1247批次，不合格餐饮具240批次，合格率仅为80.8%。四是违规使用餐饮用油和添加剂。一些地区和行业仍有使用回收油、罂粟壳制作火锅等情况。

　　（三）我国餐饮安全问题的原因分析

　　市场主体经营管理方面。一是我国餐饮单位较多，规模参差不齐。据美团研究院调查测算，我国餐饮行业中小微餐饮居多，占50%以上。目前共有800多万家餐饮单位，主体数约为美国餐饮主体的8倍，连锁化率仅为美国的1/6。二是传统业态较为复杂，新业态叠加。我国食品原料丰富、烹饪方式多样，加上网络订餐、共享厨房等新型餐饮业态的快速发展，与其他国家和地区相比，餐饮企业的监督管理工作更为繁杂。三是主体责任落实不到位。我国在《食品安全法》等一系列法律法规、规范性文件中已对餐饮业食品安全管理从各环节风险控制角度制定了详细的要求，但在实践中从业人员门槛较低，导致餐饮人员整体素质不高、食品安全专业知识缺乏、食品安全责任意识不强、主体责任落实不到位，安全操作规范得不到有效执行，制度落实大打折扣。四是餐饮行业竞争激烈。餐饮行业高开店率和高淘汰率并行是业内常态，为了在竞争中胜出，有些餐饮商家通过降低质量安全标准减少成本，使用廉价高风险原料、违法添加、不遵守操作规程和食品安全制度等问题随之产生。

　　监管方面。一是监管底数不清。由于目前我国对餐饮服务提供者管理有许可和备案登记两种制度，对地方备案登记的小餐饮服务提供者的数量、规模、业态、分布、营收、用工等底数不清，“一把尺子”管所有类型餐饮难以做到分类施策、精准监管。二是监管法律制度体系和监管能力、手段不足。随着餐饮新业态的不断发展，配套法律法规相对滞后。基层执法人员专业能力有待提高，传统的“人盯人”监管无法满足市场主体日新月异的变化。三是社会共治不落地。餐饮企业主体责任、监管责任、媒体监督责任、协会引领指导责任、消费者科学理性消费责任没有一一落实，优胜劣汰的正向激励机制尚不完善。

　　三、对我国餐饮业发展的建议

　　我国餐饮业食品安全问题，既有阶段性经济社会发展原因，也有制度缺失、责任不清的管理因素。建议以实施餐饮质量安全提升行动为突破口，以整治人民群众反映强烈的餐饮业食品安全和环境卫生问题为切入点，以推动食品安全制度要求落实落地为着力点，坚持全面排查与重点整治相结合，解决当前问题与建立长效机制相结合，切实提高餐饮业食品安全水平。

　　对餐饮从业者，重点督促其履行食品安全的主体责任。一是以人员培训持证为重点，特别对食品安全管理人员加强培训考核，着力解决从业人员素质和能力问题。二是以“环境整治”为重点，突出重点区域清洁保洁，着力解决餐饮环境“脏乱差”问题。三是以餐饮具清洗消毒为重点，强化餐饮行业良好行为规范，着力解决食品安全制度执行和规范操作问题。四是以进货查验为重点，认真履行进货查验和索证索票义务，着力解决食品安全责任追溯问题。五是以推动“明厨亮灶”为重点，提高餐饮操作的透明度，着力解决食品安全的消费者监督问题。六是以开展“放心餐厅”“餐饮示范店”等创建活动为抓手，发挥优秀企业的示范引领作用，推动餐饮行业整体水平提升。

　　对监管部门，重点推动制度创新和技术创新。一是理清餐饮监管底数，推进小餐饮登记备案后入网经营，实现餐饮业许可管理全覆盖。同时与第三方平台合作，打通双方食品经营许可、登记备案、食安信息等数据壁垒。二是推进专业化检查员队伍建设。餐饮监管是一项专业性工作，不仅是单纯的行政管理工作，涉及食品科学技术知识，法律专业知识等，各级急需聚合第三方优势，组建一支专业化检查员队伍。三是实行量化分级管理制度。开展风险量化与评价量化管理，把风险分级作为精准监管、效能监管的依据，推广餐饮业食品安全水平量化评价公示制度。四是推进信用监管。重点高风险单位“全覆盖”+一般风险单位“双随机”相结合，细化检查差异化标准要求，启动餐饮企业信用积分考核制度。五是开展餐饮智慧监管行动。利用“互联网+”和人工智能技术，实现食品安全各类行为和信息的集中展示，解决餐饮业信息不对称问题。

　　对社会层面，重点推动社会共治，营造安全氛围。食品属于典型的经验品，食品安全则具有准公共品属性。餐饮食品安全监管涉及食品、网络、广告、企业诚信、消费者维权等多项市场监管业务。单一的市场机制或单纯的机制都无法解决市场中存在的经验品问题和公共品问题。构建以市场力量为主体的社会共治体系是必然选择。一是建立健全各利益相关方共同参与机制。充分发挥主管部门、行业协会、新闻媒体和第三方专业机构等社会组织的作用，提升监管合力和效率。二是将风险交流作为社会共治的主要内涵。遵循“信息公开”原则，分类别、分步骤推动风险信息逐步公开，同时构建以市场监管部门为主体的风险交流体系，开展基于风险监测、风险评估和风险预警为基础的食品安全风险交流，加强食品安全风险交流平台建设，加强科普教育，提高消费者风险认知能力。三是倡导先进饮食文化。制止餐饮浪费，推行分餐制、公筷公勺，禁食野生动物等，形成安全健康营养的新时代饮食消费观念。下载本文