关于贯彻落实2011年一号文件和水利工作会议精神进一步加强水利建设与管理工作的指导意见

为贯彻落实《关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）和水利工作会议精神，进一步加强水利建设与管理工作，着力构建现代水利工程设施体系、现代水利工程管理体系、水利工程质量与安全监管体系和河湖健康保障体系，确保工程质量和安全，充分发挥工程效益，维护河湖健康生命，促进水利事业又好又快发展，现提出如下意见：

一、深化水利工程建设管理改革，加强水利工程建设管理，确保水利工程建设质量和安全

1、严格履行基本建设程序

水利工程建设要严格执行基本建设程序。新建大中型水利工程建设项目要根据国家批复的流域综合规划和专项规划，按程序分别提出项目建议书、可行性研究报告和初步设计报告；除险加固、更新改造、续建配套等项目按照国家规定的程序完成前期工作审批。主体工程开工要提交开工申请报告，履行开工审批手续。严格设计变更管理，重大设计变更应报原审批单位批准。生产准备要落实管理机构、人员和经费，做好技术、物资等准备。工程验收要严格按验收规定和规程进行。

2、规范项目法人组建

根据水利工程建设项目性质和类别的不同，确定不同的项目法人组建模式和项目法人职责。经营性和具备自收自支条件的准公益性水利工程建设项目，要按照现代企业制度的要求，组建企业性质的项目法人，对项目的策划、筹资、建设、运营、债务偿还及资产的保值增值全过程负责,自主经营，自负盈亏。公益性和不具备自收自支条件的准公益性水利工程建设项目，可按照“建管合一”的要求，组建事业性质的项目法人负责工程建设和运行管理，或委托专业化建设管理单位，行使建设期项目法人职责，对项目建设的质量、安全、进度和资金管理负责，建成后移交运行管理单位。项目法人的组建应按规定履行审批和备案程序。大中型水利工程除险加固和更新改造项目，工程运行管理单位的技术力量满足建设管理要求的,可以依托运行管理单位组建项目法人。中小型病险水库（闸）除险加固、灌区续建配套与节水改造、泵站更新改造及中小河流治理、农村饮水安全、水土保持等项目，以县（市）为单元组建项目法人，实行集中建设管理，承担本地区各类中小型水利工程的建设管理职责。有条件的县可组建常设的、事业单位性质的项目法人，作为县水行政主管部门所属事业单位，办理事业法人登记手续，落实人员编制和工作经费，承担本县水利工程的建设管理职责。

3、加强项目法人管理

    项目法人应能够承担民事责任，具有健全的组织机构和完善的内部管理制度，配备满足工程建设需要的专业技术人员。项目法人代表、技术负责人和财务负责人应为专职人员，及有关主管部门不得代替履行项目法人职责，其主要负责人原则上不兼任项目法人代表。项目法人可设立现场建设管理机构，作为项目法人的派出机构，具体负责工程现场的建设管理职责。水行政主管部门要建立和完善对项目法人的考核制度，建立激励约束机制，加强对项目法人的监督管理。各地要结合水利建设实际，积极创新建设管理模式，有条件的项目可实行代建制、设计施工总承包、BOT（建设-经营-移交)等模式。

4、严格执行招标投标制度

要严格履行招标投标程序，禁止设置不合理招标条件，不得将所有制形式、企业注册地、过高资质等级要求、特定地域业绩及奖项等设置为招标前置条件。严禁通过化整为零或分标过细规避招标等违规行为,严禁转包，主体工程不得分包；分包单位不得将分包工程再次分包。要规范招标公告发布行为，规范招标文件编制；制订科学合理的评标标准和方法，建立科学的评标体系和防范低于成本价中标行为的机制。加强对水利工程招标代理机构的监管，建立评标专家培训、考核、评价制度，规范评标专家行为，健全评标专家退出机制。强化招标投标行政监督、行政监察和审计工作，健全招标投标举报投诉处理机制，落实招标投标违法行为记录公告制度，严肃查处围标串标、借用资质投标等行为。

各地水行政主管部门要积极稳妥地推动水利建设项目按属地原则进入公共资源交易中心交易，加强业务指导和行业监管，促进招投标工作阳光操作、公开透明、规范有序。积极探索招标投标电子化建设，开展电子招标的试点和推广应用。对于小型水利工程，推行分类打捆招标模式。积极推进水利工程勘察设计招标。

5、强化建设监理工作

水利工程建设监理是有效控制工程建设进度、质量、投资，促进工程顺利实施的重要措施。总投资200万元以上的水利工程建设项目必须实行建设监理制，由取得相应资质等级的监理单位承担。监理单位要依照现行规程规范，落实总监理工程师负责制，配足现场专业监理人员，严格监理程序，强化旁站监理、跟踪检测、平行检测，据实填写监理日志，严禁无证上岗和弄虚作假，切实履行监理职责。项目法人不得随意压低、克扣、削减、延期支付监理费用。对小型水利工程，可分类打捆选择监理单位，进行集中监理。严格监理资质资格管理，大力培育监理力量，建立健全监理市场主体退出机制。

6、加强合同管理

项目法人与参建各方要按照标准文本签订合同，严禁在合同外另行签署违背合同实质内容的其他协议，严禁签订虚假合同。项目主管部门要建立合同备案制，对工程建设合同进行备案；要建立合同履约检查机制，督促合同双方切实履行合同约定的权利和义务，避免因合同纠纷影响工程建设。建立健全保障工程款及农民工工资支付的长效机制，有效防止水利工程拖欠工程款和农民工工资现象发生。

7、加强质量监管

建立健全项目法人负责、监理单位控制、勘测设计和施工单位保证、部门监督相结合的质量管理体系。为满足大规模水利工程建设，县级水行政主管部门可设立水利工程质量监督机构，对所管辖的水利工程实行质量监督，特别要加强对施工现场的质量监管，对违反规程规范、盲目施工、形成质量隐患的要立即制止，停工整顿。对参建各方实行质量终身负责制，推广设置质量责任永久性标识。各级水行政主管部门要积极协调同级财政部门，将水利工程质量与安全监督机构工作经费全额纳入部门预算。对工程建设项目积极推行质量“飞检”，对关键部位和重点环节实行强制性检测。

8、加强安全监管

强化项目法人、勘测设计、施工、监理等单位安全生产主体责任和各级水行政主管部门的安全监督管理职责，落实“一岗双责”。实行水利工程建设项目安全设施“三同时”制度，加强重点部位、关键环节和重要时段的安全生产日常监督检查，加强水利施工企业“三类人员”培训考核工作，严格施工现场作业安全操作规程，加强事故隐患排查治理和施工现场“三违”行为处罚力度，对发生的安全生产事故要按照“四不放过”的原则进行处理。

9、严格开工审批和验收管理

项目法人应按照有关规定申请开工审批，经有审批权的水行政主管部门批准后开工建设。各地要加强对水利工程建设项目的验收管理，按照有关规定做好各项、各阶段验收工作，未经验收或者验收不合格的，不得交付使用或者进行后续工程施工。工程完工后要及时组织竣工验收，按照国家有关规定，先行组织开展相关专项验收，并完成竣工财务决算及审计工作。小型水利工程建设项目的验收可适当简化程序，具体办法由省级水行政主管部门制定。

10、强化水利建设市场监管

从事水利工程建设项目设计、施工、监理、质量检测、招标代理等活动的单位，必须具备水利建设市场准入条件，在其资质等级许可范围内承揽业务，不得超越资质许可扩大经营范围。按照分级管理的原则，水利部和省级水行政主管部门负责完善市场主体和执（从）业人员退出机制，对企业取得资质后是否符合资质等级标准进行动态管理。各级水行政主管部门要规范外地企业进入本地的告知性备案制度，取消强制要求外地企业在当地注册子公司、将本地区业绩作为评标加分条件等不合理的措施，开放水利建设市场。

11、推进建设项目信息公开和诚信体系建设

把水利工程建设项目信息公开和诚信体系建设工作与治理商业贿赂、推进政务公开、社会信用体系建设等结合起来，全面推进。各流域机构，各省级、地市级水行政主管部门依托门户网站，设立水利工程建设领域项目信息和市场主体信用信息公开共享专栏，集中公开水利工程建设项目信息和市场主体信用信息，逐步实现全国范围内水利工程建设项目信息和信用信息的互联互通和互认共享。县级以上水行政主管部门要建立健全水利工程建设市场主体信用档案。要以项目审批和项目实施流程为主线，主动公开水利工程建设项目审批信息和建设管理信息。项目审批信息由项目审批部门收集、审核和发布。项目建设管理信息按照“谁组建项目法人，谁负责信息公开”的原则由项目法人单位提供，并由项目法人主管部门负责审核、发布。制定水利建设市场主体信用信息标准和评价标准，组织开展水利建设市场主体信用等级评定工作，在市场准入、招标投标、资质监管、评优评奖等水利建设市场运行与监管的各个环节，对守信者给予激励，对失信者予以惩戒，使水利建设市场形成守信光荣、失信可耻的良好氛围。

12、加强水利工程建设监督检查

为保障大规模水利建设的顺利实施，水利、监察部门建立联合监督检查机制，继续深入推进水利工程建设领域突出问题专项治理工作，结合加快转变经济发展方式监督检查工作，对关于加快水利改革发展决策部署贯彻落实情况进行全面监督检查，对水利建设项目立项审批、招标投标、建设实施、质量安全管理、资金使用安排等重点环节存在的突出问题进行深入检查。各地要按照要求，扎实做好加快转变经济发展方式监督检查、工程建设领域突出问题专项治理监督检查工作，充分发挥水利、监察部门联合监督检查机制的作用。加大对水利工程建设的审计、稽察、专项检查、行政督察力度，加强监督检查工作的组织和协调，提高监督检查效能。要针对监督检查发现的普遍性问题和薄弱环节深入剖析原因，对被检查地区提出的意见和建议认真研究，提出切实可行的措施，建立健全长效机制，强化源头治理。

二、深化水利工程管理改革，加强水利工程运行管理，确保工程运行安全和充分发挥效益

13、落实管理责任

要明确水利工程管理责任主体，大中型水利工程必须建立具有法人资格的管理单位，小型水利工程要因地制宜明确管理主体和责任人，全面落实管理责任。建立并落实水库、堤防、水闸、水电站等水利工程运行安全行政首长负责制，逐项工程明确、行政主管部门、管理单位运行安全责任人，并通过公共媒体向社会公告；其中，农村集体组织或用水合作组织所属小型水利工程，由工程所在地乡（镇）建立并落实运行安全责任制。建立健全水利工程运行安全监督检查机制，县级以上水行政主管部门负责组织实施水利工程运行安全监督检查，负责监督工程运行管理单位或所有者落实工程运行安全管理责任。

14、足额落实公益性工程管理人员基本支出和维修养护经费

各地要国有水管单位巩固改革成果，稳定经费来源渠道、足额落实两项经费，继续深化内部改革，妥善解决水管单位职工社会保障问题，全面完成《水利工程管理改革实施意见》（以下简称《实施意见》）明确的各项改革任务。各级水行政主管部门要主动配合财政部门按照《实施意见》的要求，将公益性人员基本支出和工程维修养护经费纳入本级财政预算，稳定经费渠道。地方可参照《水利建设基金筹集和使用管理办法》中对水利建设基金“30%用于水利工程维修养护”的规定，将地方水利建设基金按上述比例用于公益性水利工程维修养护经费支出，收取的河道工程修建维护管理费主要用于工程维修养护。财政建立中西部地区、贫困地区县属公益性工程维修养护经费补助机制，采取转移支付的方式，对经济条件较差地区的县属公益性水利工程维修养护经费给予补助；各省级水行政主管部门，要积极与省级财政主管部门沟通，建立省级财政对省内贫困县（市）公益性工程维修养护经费进行补助机制。

15、积极推进水利工程管养分离

各地要积极稳妥地推进水利工程管养分离，促进水利工程维修养护的专业化、集约化和市场化。已经落实两项经费的水管单位，要加快剥离水利工程维修养护实体，通过竞标择优委托专业维修养护企业承担维修养护任务；尚未足额落实两项经费的水管单位，也要积极实行内部管养分离。各级水行政主管部门要积极培育维修养护市场，引入市场竞争机制，逐步推行维修养护市场准入管理。

16、创新小型水利工程管理模式

各地要积极探索小型水利工程产权制度改革的有效形式，试点先行，稳步推开，根据不同类型小型水利工程的特点，在明晰工程产权的基础上，因地制宜，采用集中管理、专业化和社会化管理等多种管理模式，创新小型水利工程管理。以公益性为主的小型水利工程，可组建专门的管理机构实行区域（县）或流域水系内集中管理，或者实行乡（镇）水利站（所）统一管理，也可纳入大中型水利工程管理机构实行集约化、专业化管理。以经营性为主的小型水利工程，可采用承包、租赁、拍卖、股份合作、用水合作组织管理等方式，充分发挥市场机制，自主经营，自负盈亏。涉及防洪、供水等公共利益或公共安全的小型水利工程，其所有权不得拍卖。坝高15米以上或库容100万立方米以上的小型水库，原则上由县级水行政主管部门、大中型水利工程管理机构或乡镇水利站集中管理。

17、落实公益性小型水利工程管护经费补助

对于承担防洪、排涝等公益性任务的小型水利工程和农业灌排工程，地方水行政主管部门要积极商有关部门核定公益性工程管理人员及维修养护经费补助标准，建立小型水利工程公益性任务财政补偿机制和农业灌排工程财务补助机制，报请同级地方落实补助经费，列入本级财政预算，并商请省级财政视情况给予扶持。各级水行政主管部门要加强对公益性财政补助经费使用情况的监督管理，保证专款专用，严禁截留挪用。

18、推进水利工程确权划界

各地要积极推进水利工程确权划界工作，对于老工程，先划界、后确权，土地权属无争议的确权，有争议的划界；对于新建工程，把完成确权划界作为竣工验收的重要内容。要主动与财政、国土等部门沟通协调，争取落实水利工程确权划界经费，积极推进确权划界工作。

19、强化水利工程运行管理

各级水行政主管部门要加强水利工程管理考核和督察工作，指导、督促水管单位积极推行规范化管理；要加强流域（区域）内水利工程梯级调度、联合调度，以及遇特大干旱、水污染等突出事件的应急调度；指导水库管理单位编制完善水库调度规程，并按管理权限审批。水管单位要建立健全各项管理制度和操作规程，加强调度值班、工程巡查、安全监测、运行维护等日常管理，严格执行调度指令，在保证工程安全的前提下，妥善处理好防洪与兴利的关系，充分发挥工程综合效益。

20、加强水利工程应急管理

各地要增强风险意识，建立风险管理和应急管理机制，把人民群众生命安全放在首位，有效预防和妥善应对突发事件，减少灾害损失。水管单位要制定水利工程安全管理应急预案、安全度汛预案，完善突发事件报告、预警制度，配备应急救援物料器材和通信设施，加强预警预报和应急演练。要高度重视病险水库（闸）的度汛安全，正在实施除险加固的病险水库（闸），要严格按照施工组织设计和度汛方案组织实施，严格控制运用，坚决杜绝溃坝失事等重特大安全事故和群死群伤事故发生。

21、着力推进水利工程管理现代化

水管单位要创新管理理念，完善组织机构和管理制度，着力构建职能清晰、权责明确、人员精干、技术先进、科学规范、安全高效的现代化水利工程管理体系；要完善管理手段，加强水雨情测报、通信预警和远程控制等系统建设，促进信息化与管理、调度、运行等各个环节的深度融合，实现自动监测、远程控制等，不断推进水利工程管理信息化、自动化，以信息化促进水利工程管理的现代化。

三、加强河湖管理，维护河湖健康生命

22、科学编制河湖水域岸线和河道采砂规划

坚持开发与保护并重、当前与长远相结合、人与自然和谐共处的原则，依流域和区域编制水域岸线利用和采砂管理等规划，加快编制完成《全国江河重要河道采砂管理规划》、《全国河口海岸滩涂开发治理管理规划》、《河道（湖泊）岸线利用管理规划》,为有效利用保护河道（湖泊）砂石资源和水域岸线资源的提供科学依据。

23、严格河湖水域岸线、河道范围内建设项目管理

各地要加强涉河（湖）法规制度建设，推进依法行政。加强水域岸线利用分区管理，规范河道管理范围内建设项目审批行为，明确审批标准，严格审批程序，严禁越级越权审批。要建立监督检查机制，落实涉河建设项目现场监督管理责任主体，强化现场监督管理，严禁不按批准的建设方案组织工程建设。推广河长制管理模式，加大执法力度，依法查处侵占、围垦河湖行为，努力做到河湖不萎缩、功能不衰退、水质不超标、生态不恶化，维护河湖健康生命。

24、加强河道采砂管理

各地要加快建立并逐级落实地方行政首长负责制和水行政主管部门牵头负责、各相关部门配合的采砂管理工作，加大河道采砂监管力度。要依法划定禁采区，规定禁采期，严格采砂许可审批管理，合理有序利用河道砂石资源，确保河道采砂不影响河势稳定、不带来防洪隐患、不恶化通航条件。要加强河道采砂监管和涉砂船舶管理，强化源头治理。坚持日常监督检查与集中专项打击结合，保持高压严打态势，坚决遏制非法采砂。要加强河道采砂管理队伍能力建设，注重建立河道采砂管理长效机制。

25、建立健全建设项目占用水利设施和水域补偿制度

依据《水法》、《河道管理条例》等法律法规，建立健全建设项目占用水利设施和水域补偿制度，按照严格保护、依法审批、等效替代、占用补偿的原则，强化水域岸线管理，防止建设项目侵占水域、无偿占用水利设施，维护水域资源和水利设施功能。下载本文