作者：王辉 兰华杰 沈忱
来源：《中国水运》2011年第08期
对目前交通运输主管部门实行的桥梁通航净空尺度和技术要求管理内容、管理现状以及工作成效等进行了分析。同时，也对目前存在的重前期论证审批、轻后期监管落实等问题进行了探讨，并提出合理化建议。
由于跨江桥梁是直接影响航道等级与航道条件的重要因素，对桥梁通航标准和技术要求进行管理，是交通运输主管部门依据《航道管理条例》等法律法规及相关技术标准，为保护航道资源、保障航运利益，在综合考虑规划、技术标准和安全要求的基础上开展的一项重要工作。
管理内容
目前交通主管部门对长江干线桥梁通航管理是以桥梁建设前期阶段确定通航标准和技术要求为重点，通过对通航论证研究的审查、审批，以及工程实施中及完成后的监督执行等管理工作，对航道及航道设施、航道资源及航道通航条件实施有效地保护，避免出现影响航道尺度、恶化通航条件、危害航行安全的情况。
通航论证内容主要包括：河势及航道演变、水流条件、航道等级、选址、设计水平年、通航水位、代表船型、通航净空尺度、通航孔布置、航线规划、防撞要求、航道维护及通航安全保障措施等相关内容。
对上述工作的管理，是在满足航运、航道、港口发展规划及通航安全要求的前提下，进行综合论证研究，确定合理的通航标准与技术要求。
管理现状
1、工作历程
桥梁通航净空尺度和技术要求的管理工作，随着国家基础设施建设和航运的发展而不断加强，经历了从无到有、从弱到强、逐步规范的发展历程，为有效保护航道资源、促进航运健康发展做出了显著的成绩，凝聚了广大航运工作者的不懈努力和辛勤汗水。
第一阶段：从建国初期到上世纪90年代初期，建设了武汉长江大桥、南京长江大桥等少数大型桥梁，建设总体规模较少。总体而言，这期间的通航净空尺度和技术要求的确定基本上以工程建设要求为主导，虽然水运系统有一定参与，但话语权较少，导致这期间建设的部分桥梁对航运发展形成较大制约。
第二阶段：上世纪90年代初期，随着我国经济实力增强，基础设施建设步伐加快，跨（临）河建筑物大规模建设拉开序幕。针对此间黄石、荆州长江大桥等建设中暴露出来的选址不当、跨度偏小等影响通航的问题，为规范管理，原交通部及时组织研究制定管理办法，1994年颁布了《跨越国家航道的桥梁通航净空尺度和技术要求的审批办法》（交基发[1994]906号）（以下简称“审批办法”），使跨江桥梁的通航标准和技术要求管理走上了规范化管理轨道，有效地保护了航运资源。
第三阶段：2000年以后，长江干线跨江桥梁建设进入快速发展期，10年间建成桥梁数是前50年的2倍多。通过严格执行“审批办法”，桥梁通航标准和技术要求管理日益规范，逐步形成了现行的较为成熟的管理体系。但随着加快发展畅通高效平安绿色的内河航运，长江黄金水道的发展和航运的安全畅通对跨江桥梁建设提出了更高的要求，迫切需要进一步加强跨江桥梁通航管理工作，统筹协调好沿江建设与航运发展的关系。
2、工作程序
按照职责，目前由交通运输部设在长江的派出机构长江航务管理局负责长江干线桥梁等跨临河建筑物通航标准和技术要求的审查审批；其中跨长江桥梁按照“审批办法”及交通运输部有关要求，由长江航务管理局受理申请进行初审，报交通运输部审查批准后，向建设单位出具通航净空尺度和技术要求意见；其他技术复杂和对航道影响较大的跨（临）河建筑物，出具意见前事先征得交通运输部同意。
其中桥梁等跨河建筑物通航标准审批工作主要分论证审查和审批两个阶段。
论证审查阶段：建设单位委托有资质的咨询、设计单位进行通航论证研究，编制通航论证研究报告，过程中要充分考虑相关海事、航道、港口管理机构及航运企业意见；报告完成后向长江航务管理局提出申请，由长江航务管理局组织进行初审，通航论证单位根据初审意见修改完善后由长江航务管理局报交通运输部组织审查，形成专家评审意见。
审批阶段：论证单位按专家评审意见修改完善报告后，由建设单位向长江航务管理局申请审批，长江航务管理局在部审专家评审意见的基础上征求海事、航道、港口管理机构的书面意见，融合提出行业意见后报交通运输部批复。在交通运输部批复意见的基础上，由长江航务管理局结合相关管理要求，向建设单位出具通航净空尺度和技术要求意见。
工作成效
“审批办法”实施以来，相关主管部门严格按照相关标准规范把好审查审批关，在选址、净空尺度确定和桥墩布置上充分考虑到航运发展和通航安全需要，有效保护航道资源，提升了交通部门影响力，没有再出现卡脖子桥梁。
严格管理，避免出现新的碍航和隐患桥梁。目前对通航有影响的几座桥梁，如南京长江大桥、武汉长江大桥、万州长江大桥等，通航净空尺度难以满足航运发展要求或存在通航安全隐患，均为“审批办法”实施前所建。“审批办法”实施后，长江航务管理局开展了苏通长江大桥、武汉天兴洲大桥等70余座跨越长江桥梁的通航管理工作，通过强化对新建桥梁的通航标准管理，落实桥区通航保障和安全措施，均未出现新的影响通航的问题。
桥梁的尺度普遍提高，有效保护了航道资源和通航条件，充分预留了航运发展空间。对长江干线桥梁通航净空高度，在执行《内河通航标准》的基础上，充分考虑了航运发展需求，南京以下由24米提高到50米以上，其中苏通长江大桥净高62米，重庆至宜宾，由10米提高到18米以上。对于桥梁通航孔跨度，“审批办法”实施后，通过科学论证和规范管理，桥梁实际通航净空宽度均在标准计算的基础上充分考虑桥区船舶流量需求、通航环境及枯、中、洪水期航线变化，在标准计算尺度的基础上根据研究适度加大。南京以下新建长江大桥跨度普遍超过1000米；南京至武汉新建长江大桥跨度由“审批办法”实施前的平均270米增大到了680米，增加152%；武汉至宜昌新建长江大桥跨度由“审批办法”实施前的平均149米增大到了610米，增加309%；长江上游新建长江大桥跨度由“审批办法”实施前的平均2米增大到了439米，增加52%。这一切是我国经济实力与桥梁建设技术快速发展的结果，也是贯彻落实“审批办法”、规范桥梁通航管理、严格把关、科学论证的结果，为充分发挥长江黄金水道的作用，留有了较大余地，有效保护了航道资源和通航条件。
科学管理，有效提升了交通部门的影响力和地位。对桥梁的通航净空尺度和技术要求管理是一项程序完善、科学严谨、标准严格的系统工程，充分体现了交通主管部门认真履行职责、依法行政、科学严谨的工作态度。通过研究机构科学论证、行业专家认真评审、管理部门两级审查、充分征求相关部门行政意见等相关工作措施和程序，保证了把航运要求作为桥梁建设的前置条件。同时也从综合利益出发，统筹协调了沿江经济社会建设与航运发展的关系。如果没有通航论证这样的前置条件，就没有现在交通主管部门在沿江的话语权和影响力，如果没有对桥梁通航管理的严格把关，就没有现在交通主管部门在沿江的管理权威，也无法有效保护航运资源。
推动了桥梁建设技术的发展，也为碍航和隐患桥梁改造创造了条件。通过加强通航净空尺度与技术要求管理，充分考虑航运发展要求所提出的通航标准，也间接推动了桥梁建设技术的发展，使得长江桥梁建设已经能够代表当今国内外桥梁技术最高水平，新建桥梁屡创世界第一，如世界第一大跨径斜拉桥苏通长江大桥，世界第一大跨径拱桥重庆朝天门长江大桥，世界第一大跨径三塔悬索桥马鞍山长江大桥，世界第一大跨径公铁两用桥武汉天兴洲大桥等。同时，桥梁建设的快速发展、桥梁密度的不断增加，在并未影响航运发展的情况下，在通航管理中也充分考虑对碍航和隐患老桥的改造因素，在实现过江交通功能有效有序替代的同时，使得拆除、改造碍航和隐患老桥、彻底改善通航环境成为可能。
存在的主要问题
建设期和建成后通航管理有待加强。由于各种客观原因，目前桥梁通航管理还普遍存在着重项目前期的审批管理，对建设期的执行情况监督管理以及建成后的标准和保障措施验收管理存在缺失的问题，导致了部门桥梁在实际建设过程中未严格执行批复的通航净空尺度和技术要求，造成了对通航的不利影响。据统计，每座桥梁从前期选址到开始动工阶段，平均3-4年，施工期约4年，前后7-8年，时间跨度大，在前期通航净空尺度和技术要求确定之外，建设期还需要投入大量的人力物力，实施现场协调与监管，尤其是保证经过科学论证确定的通航净空尺度和技术要求的有效落实。
有关规范、标准不够完善。《内河通航标准》对内河航道的建设管理和水资源综合利用发挥了重要作用，取得了显著的社会效益和经济效益，但由于该标准是针对全国内河的普遍情况，难以满足长江作为航运领先地位的特殊要求。目前长江的代表船型、航道尺度、桥梁等过河建筑物通航净空尺度等都远远大于标准要求，随着长江航运的不断发展，内河船型、船队和运输方式都发生了很大变化，原有标准已难以适应实际需要。同时，目前桥梁防撞标准、安全警示标志等也存在着规范、标准不健全的情况，在实际管理中存在困难。
对策与建议
强化建设期现场监管与建成后专项查验。进一步加强桥梁建设期现场监管和建成后通航专项查验是保障通航净空尺度和技术要求得到有效落实、保障航道资源和航运发展的有效手段，在桥梁通航管理中必须强调全覆盖、全过程管理的理念，不断完善事前、事中、事后全过程管理，明确建设期监督管理和建成后专项验收的有关要求。目前长江航务管理局已经出台了相应的拦河跨河临河建筑物通航管理工作办法，明确了监管职责和工作机制，实行建设单位依法全面负责，海事、航道管理机构全过程参与，依法监督实施的管理制度。
尽快研究出台长江专项通航标准。随着我国经济社会的发展，长江干线通航环境发生了很大变化，船多，桥多，通航矛盾日益显现，需要及时提高标准。建议有关部门尽快出台长江通航标准，统筹考虑航道、安全、桥梁通航、枢纽等管理需求，以适应新的发展要求，真正起到指导作用。针对目前比较突出的桥梁防撞标准、安全警示标志等问题，也希望有关部门能够尽快组织研究出台相应的标准规范，指导隐患整改和今后建设工作。
进一步优化相关管理程序。可根据是否完全符合标准规范、满足安全要求，相应简化管理程序或加强论证研究。
进一步优化通航论证报告编制。应根据新的航运发展形势，在通航论证研究中强化安全管理的内容，在报告中充实有关安全保障的章节，充分考虑航路规划、防撞等相关要求。下载本文
