作者：曹玮
来源：《重庆行政》2019年第04期
社会救助是保障社会困难群体基本生活的兜底性举措。精准落实好社会救助措施，直接体现以人民为中心的发展思想，事关社会和谐稳定，是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的重要内涵。本文结合社会救助工作在大渡口区九宫庙街道的具体实践，对基层社会救助工作面临的一些问题及对策建议加以探讨。
一、基层社会救助面临的主要问题
当前基层社会救助主要包括城乡低保、特困（五保三无）人员供养、医疗救助、临时困难救助以及住房、教育等其他救助。在开展社会救助的实践中，街道认真落实各项救助，努力确保应保尽保、应帮尽帮、应救尽救，同时也感到该项工作在一些方面、领域还面临一定的困难和问题：
（一）法规依据不充分，社会信用体系不健全，动态精准识别
就低保工作而言，目前基本形成了由重庆市大渡口区民政局牵头，工商、税务、车管、不动产登记等部门配合的联动信息查询机制，能够较为有效地核实申请人的收入、房产（区内）、车辆等信息。但由于现有法规依据不足，银行、证券公司等金融机构普遍担心存在法律风险，对于申请人金融资产查询形成较大障碍。同时，近年来旧城改造加快，老社区“人户分离”较为普遍，低保工作实行户籍地管理，难以有效核实情况;社会信用体系不健全，享受“进易出难”，符合条件主动提出退保的极少;家庭收入存在多样性和隐蔽性，灵活就业收入和扶、抚、赡养费等，都难以通过常规手段准确核查。加之，低保附加帮扶较多，“含金量”越来越高，致使部分“边缘”群众心理不平衡，矛盾争议时有发生。基层实践中，如何动态精准识别救助对象，存在诸多实际困难。
（二）因病因灾（事故）支出型贫困问题凸显，现有保障难以有效托底
现有社会救助体系中，对因病因灾（事故）等造成的大量支出形成的贫困家庭救助力度较低。一方面，临时困难救助主要覆盖民政建档贫困户（一般收入为低保2倍以内），其他困难群众向社区街道提出医疗救助、临时救助等，往往因家庭收入门槛无法享受;另一方面，现有救助保障水平整体较低，特别是进口、高规格药具的使用导致自费金额大，在进行救助核算时，该部分的处理标准尚无明确规定，“一人重病，全家返贫”问题突出，严重影响群众的幸福感和获得感。
（三）特殊人群救助矛盾突出
目前，镇街和社区基层实际承担着刑满释放人员、吸毒人员等特殊人群的稳控帮教和救助帮扶职责，这部分人员普遍存在就业意愿低、难度大的实际问题，又对社会救助理解存在偏差，以特殊“身份”要求享受城乡低保、临时救助等“待遇”，甚至出现对工作人员人身攻击或恐吓的现象，基层往往出于安全稳定等考虑而“变通”操作，破坏了执行的一致性和严肃性，也不可避免地形成“大闹大解决”的错误导向，从另一个角度又加剧了安全稳定压力。
（四）城市困难家庭“造血”帮扶存短板
城市社会救助与边远地区扶贫攻坚存在较大区别，边远地区贫困户主要是受客观条件或生产关系制约，导致收入低下，可以通过“造血”帮扶，完善生产资料、调整生产关系（如融入特色经济产业链等）的方式促进其增收，实现脱贫目标。但大多数城市困难家庭情况则明显不同，主要是文化素质偏低、年龄偏高、重病残疾、身份特殊等条件局限，导致其生活困难，以九宫庙街道为例，主要社会救助对象（含城乡低保和民政建档困难家庭）50岁以上年龄段所占比39.11%，高中及以下学历占比97.04%。没有任何专业技能的人占比92.62%，此类群体一般就业意愿和能力都较低，创业帮扶成效也不明显，大多数难以自身脱困，只能长期“兜底”保障。
二、基层社会救助的对策建议
（一）完善顶层设计，提升社会救助精准甄别能力
1.打通社会救助申请对象金融信息查询渠道。强化研究，可以考虑通过地方立法或行政规章的形式，授權民政部门具备低保申请人金融信息调查权，也可以统一制定格式化的协助查询授权书（即申请人提出低保等社会救助申请时，应授权民政部门查询其金融信息），并与金融监管部门共商认可该授权的有效性，以便有效查实申请人信息，确保社会救助资金真正提供给困难的群众。
2.健全救助申请承诺和失信惩戒机制。十九大以来，国家和市级层面站在“法治”与“德治”并举的高度，大力推进社会诚信体系建设。在此背景下，可以考虑探索社会救助申请诚信承诺模式，即申请人在提出低保申请时，同时签订诚信承诺书，承诺所填信息真实，无虚假隐瞒内容，若经核实或事后发现，存在少报、瞒报家庭收入等违反承诺行为的，应承担相应退赔责任并将其失信情况记入社会征信系统;同时，民政部门对其信息进行建档，作为今后工作中的重点核查对象并加强日常动态管理。此外，针对“人户分离”日益增多的问题，可以考虑探索低保户流动告知制度（一般外出务工者不应属于低保范围），要求其在离开社区一周以上的提前向申领低保金的低保工作机构进行告知，确保工作人员准确掌握其动态情况。
3.就特殊人群帮教、稳控、救助等问题进行系统安排。由于种种原因，刑释人员、信访老户以及艾滋病人（含携带者）等特殊群体往往生活存在较多困难，有社会救助需求，并且动辄以危害社会安全稳定相“要挟”，导致基层不得不将低保等社会救助作为维稳手段。针对该问题，建议市级层面从综治角度，对特殊人群的稳控和基本生活保障作专门安排，例如对刑满释放人员明确规定一个阶段的生活保障过渡期，对艾滋病人提供医疗及基本生活救助等等，使特殊人群的专项救助与一般社会救助严格分开，既保证的严肃性，又有利于防止基层执行中把握标准不一引发矛盾。
（二）强化帮困研究，集中力量解决民生痛点难点问题
1.健全以需求为导向的分类救助机制。针对不同困难家庭的实际需求，实行分类帮困措施，在摸清情况、建立台账的基础上，将困难家庭分为增收需求（具备健全劳动力，但就业创业能力严重不足，需要就业培训或提供公益岗位）、临时需求（因事故、灾害、可治愈疾病等原因暂时陷入困境，需要一次性救助帮助其解决燃眉之急）、长期保障（存在重疾、残疾、年老等原因，需要长期的托底保障）三个类别，在创业就业、教育医疗、临时救助以及残疾人、优抚对象等各类整合资源、综合施策，打好“组合拳”，使每一类救助效果都可量化、可评估，进一步提高救助实效。
2.加大对重病重灾（事故）等支出型贫困户的救助力度。完善临时困难救助和支出型贫困家庭救助，加大对罹患重大疾病、遭遇重大事故等特殊原因造成长期刚性支出过大而陷入贫困家庭的综合救助力度。一方面，加大临时困难救助的投入力度，并完善相应的标准，防止执行层面自由裁量权过大，加剧基层争议矛盾或出现权力滥用问题;另一方面，还要加强相关救助研究，在财政民生投入能够支持的情况下，探索对癌症、儿童白血病等严重的重大疾病，参照重疾保险模式，给予一定金额的“首诊救助”（区别于现有医疗救助的报销模式），在一定程度上缓解广大群众的健康安全感压力。
（三）立足基层开展分类实践探索，提高精准帮困水平
1.推动“阳光救助”模式标准化。“五算三结合”模式推广以来，城乡低保工作透明度大大提高，赢得了广大群众的认可和支持。相对而言，其他社会救助的公示内容、方式、范围等，基层实际执行中往往各有侧重。建议结合精准帮困攻坚战总体安排，收集整理基层已有的经验做法，组织基层经验交流，相互借鉴、甄别推广，进一步提高各项救助帮困的知晓度、透明度和标准化，做到公平、公正、公开。
2.多渠道开发公益性岗位。鼓励在条件成熟的街道和社区，通过购买公共服务等方式，在社区保安、卫生保洁、托老托幼服务、停车场及农贸市场管理等对从业人员的年龄、文化和职业技能的要求相对较低的领域，开发更多的公益性岗位，并结合短期专项培训，安置有劳动力的低保人员就业。若允许，可以探索为低保人员参与社区志愿服务提供“补助”的形式（即享受低保待遇的同时，为社区提供类似于公益岗位的志愿服务，社区为其额外发放补贴且不计入低保收入计算），帮助其在社区志愿服务中增强劳动意愿、积累就业经验，在一定程度上解决低保救助“养懒人”的问题。
作 ;者：重庆市大渡口区九宫庙街道党工委
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