作者：王悦
来源：《卷宗》2016年第12期
摘 要：随着我国经济发展，环境污染日益严重。其中很大一部分是由于企业污染排放造成的。针对这一问题，我国采取了排污许可制度，希望对企业排污有所控制。在本文中，笔者将简单叙述排污许可制度，并阐述自己的观点。
关键词：环境污染、排污许可制度
1 什么是排污许可制度
排污许可制度是指，由国家规定的行政主管部门根据排污企业的申请，经过依法审查，允许其按照排污许可证所载明的排污种类、浓度、数量、排放时间、排放路线等要求排放污染物，对排污企业的排污行为进行有效约束的管理制度。[1]
1.1 水污染排污许可制度
排污许可制度不是一个新的制度，而是经过了多年发展的环境制度。我国的排污许可制度始于上世纪80年代，从水污染排污许可开始做起。1988年3月原国家环保总局发布的《水污染物排放许可证管理行办法》是我国水污染物排放许可制度的主要依据，成为相关地方性法规和规章的制定样本……2000年3月，发布了新的《水污染防治法实施细则》，同时废止了19年的实施细则。2008年2月，第十届全国常委会第三十二次会议审议通过了新的《水污染防治法》修订案。新的《水污染防治法》第二十条规定：国家实行排污许可制度。[2]
1.2 大气污染排污许可制度
1987年5月第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《大气污染防治法》和1991年5月经批准的大气污染防治法实施细则，都没有规定大气排污物排放许可制度。当时很多人认为大气污染“风一吹污染物都吹走了”。但是随着大气污染日益严重，尤其是雾霾问题渐渐成为威胁广大人民群众身体健康的严重问题之一之后，大气污染的威胁也逐渐得到重视。2000年4月，由第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议修订通过的《大气污染防治法》，正式确立了大气污染物排放许可制度。
1.3 其他立法上排污许可制度
水污染与大气污染是环境污染最重要的核心，也是治理环境污染主要的方向。但是在其他方面，也多多少少存在着影响环境问题的污染源，也同样需要排污许可制度。如：2005年12月3日，发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，其中第二十一条规定：“要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级并落实到排污单位。推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。”2014年4月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过的《环境保》，正式建立了污染物排放的综合性许可制度。
综上所述，我国的排污许可可以概括为两类，“一类是与总量控制挂钩的排污许可；另一类是针对一般污染物的，不与总量控制挂钩的排污许可，如水污染防治法规定的工业废水、医疗污水排放许可。”[3]排污许可的管理主体页包括两类，一是水污染防治法及实施细则规定的地方环保部门，二是大气污染防治法规定的地方。
2 排污许可制度的不足
排污许可制度最早产生于80年代，经过几十年的努力，对我国环境治理做出了巨大的贡献。但是排污许可制度也存在着不足之处，笔者认为只有充分认识到这些不足并加以改正，排污许可制度才能更好地为我国环境防治工作作出更多的贡献。
2.1 重视程度不足
在实践过程中，由于进行污染物申报的企业只有30%左右获得排污许可证，使得排污许可制度“名存实亡”，处于很尴尬的地位。有些地区只是象征性地发放几十份排污许可证，有些地区甚至从未发放过排污许可证。监察机关很难一一把握，这就为不法企业提供了肆意排放污染的“温床”。“由于目标的变化或计划的修改，指标也常常变化，而且排污指标的下达往往滞后，行政机关的发证工作常常衔接不上。执法机构对许可证实施情况缺乏经常有效的监督，无证排污和超证排污现象难以及时纠正”[4]。
重视程度不足就要求监管机关加强监管强度、增加监管效率，使得不法企业不得不通过改善自身，控制污染物排放。同时国家或者需要制定长期稳定的排污指标，使得企业提前做好污染物处理的准备。不会因为排污指标不确定，而“不知所措”。最重要的是各地区要正确看待环境问题，杜绝地方保护主义，重视环境问题，不能只注重经济利益，不顾及环境利益和广大人民群众的生命财产安全。
2.2 公众参与不足
作为一个民主法治的国家，最为重要的是在民众层面得到支持和监督。所以公众参与对于任何法律制度都是必不可少的，排污许可制度也同样如此。部门和企业顾虑信息公开会造成居民恐慌，从而增加自己的压力；而在发证中勉强举行的公开听证会也没有什么实质意义，因为参加者鲜有专业人士，且代表性、公信力都成为问题。所以，排污许可的公众参与制度目前依然是纸上谈兵，公共利益保护机制尚未建立起来。
因为排污许可制度不仅仅是法律意义上的环境制度，它本身还带有很浓重的技术色彩。所以不仅需要法律方面的专业人士，其技术方面的专业人士的意见也尤为重要。再者，因为监管机关毕竟数量、人手有限，很难真正做到对每个企业都可以进行从头到尾的监管。而公众参与就可以很好地解决监管部门人员不足的缺陷。充分发挥广大人民群众的监管力量，不仅可以节省成本，又可以增强监管，使得不法企业不敢“投机取巧”。
2.3 认识上的不足
第一是片面的认为排污许可证是实施污染物排放总量控制或行政执法的手段，将其内涵狭隘地定为排放注册证或罚款证； 第二是认为排污许可证只需要有权威的立法即可，忽视其发挥作用的制度及现有经济技术条件。[5]
与此同时，笔者认为还应明确环保部门在排污许可制度实施中的职能定位。还要扩大排污许可制度适用范围。因此，排污许可证的管理对象应当是排放废水、废气污染物以及在工业生产和商业经营中产生噪声污染和产生工业固体废物和危险废物的排污者。新《环境保》第四十五条也规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。”也应尽快制定《排污许可证条例》，就大气和水污染物等排污许可事项作出全面规定，以保证排污许可制度的依法实施。还要鼓励公众参与，环境保护行政主管部门应当向社会公告，并举行听证。环境保护行政主管部门应当就审查和颁发排污许可证的情况予以公告，并定期将严重排污者主要污染物排放情况向社会公布，接受公众监督。
3 总结
随着这几年我国经济迅速发展，我国企业数量急速增加。其中不乏排污企业，这些企业虽然为我国的经济做出了不可磨灭的贡献。但是与此同时，这些排污企业也是我国环境污染破坏的主要原因。面对这些环境问题，排污许可制度无疑是解决这些环境问题的“利刃”。因为排污许可制度的存在，企业在面对排放污染时，必然会有所警觉。可是不可否认的是，排污许可制度还存在着不足之处，比如专项法律的缺失、重视程度不足、公众参与不充分、监管不力等，这些有立法层面的原因，也有相关部门的原因。作为控制污染排放的主要环境制度，排污许可制度的不足必须得到控制，否则排污许可制度就无法百分之百地发挥自己的作用，就无法更好地遏制污染排放，就没办法更好地保护广大人民群众的生命财产安全。所以排污许可制度的不足必须得到充分的认识，必须即使尽快得到解决。同时除了在立法方面，企业与民众也要充分了解排污许可制度，做到企业自身自觉遵守相关规定，民众自觉参与监督，一起为我国的环境问题做出贡献。
参考文献
[1]孙佑海，《排污许可制度：立法回顾、问题分析与方案建议》，环境影响评价，2016年3月，38（2），1-5页
[2][3][4]孙佑海，《如何完善落实排污许可制度》，环境保护，2014年，42（14），7-21页。
[5]于庆江、高艾，《现行排污许可制度的分析及几点完善措施》，环境科学与管理，2014年12月，39（12），29-33页
作者简介
王悦（1992-），女，汉族，陕西省宝鸡市，法学硕士，单位：西安建筑科技大学文学院环境与资源保学专业，研究方向：资源保护与利用。下载本文
