作者：杜国明 刘春芳 王丽颖
来源：《南方农村》2016年第05期
摘 要：城乡二元土地制度是我国实行的基本土地制度，即国家拥有城市土地所有权，而农村土地为农民集体所有。在法律制度的下，国有土地可在市场自由流通，农村集体土地若想自由入市流转则需通过征地的方式来进行。由于我国农村集体土地被进入市场流转，农村集体经营性建设用地流转市场并未真正、全面地建立。本文以分别是安徽芜湖、浙江湖州、广东南海、广东深圳等四地的实践为基础，全面剖析了我国农村集体经营性建设用地存在的主要问题，在参考已有试点地区的实践经验基础上，本文提出了一套制度构想，主要涉及土地产权制度、收益分配制度、市场交易制度和法律保障制度。
关键词：农村集体建设用地;流转;实践做法;制度构建
中图分类号：F321.1 ;文献标志码：A ;文章编号：1008-2697（2016）05-0023-08
一、引言
农村集体经营性建设用地入市流转意义巨大。它可以弱化征地所引发的社会问题，增加集体土地所有者的土地财产性收益，加快农村发展，缩短城乡差距，助力城乡一体化。
2004年，在《深化改革土地管理的决定》中首次提出“农民集体建设用地使用权可以依法流转”。2008年，十七届三中全会进一步提出“集体土地和国有土地同地、同价、同权”，土地改革的趋势越发明显。2013年，十八届三中全会正式提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年，为了进一步推进农村土地制度改革，一号文件再次提出“稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”。随着深化农村改革的进一步发展，改革农村现有土地制度，维护村集体和村民的土地财产权利，构建统一的城乡建设用地市场已经有了支持，就在2015年初，国家已经颁布允许全国33个试点地区的农村集体经营性建设用地入市流转，此次流转试点地区高达33个，试点地区的成功与否，关系着今后农村土地制度改革能否顺利进行。
按照所有权性质不同，我国土地按可以分为国有和集体所有，国有土地可以在市场上自由流通，集体土地的流转则巨大。按照《土地管理法》第六十三条规定，农村集体经营性建设用地若想进入市场就只有通过征地的形式。无论是哪一种形式，对于集体经营性建设用地的所有者或使用者来说都是极为不利的，由此也催生出大量违法使用集体经营性建设用地现象。在《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》等相关出台之前，集体土地若想自由入市流转一般都需转变身份，用国家征收的方式来实现其流转价值。根据《土地管理法》四十七条规定，征地只能按照被征收土地的原用途给予补偿，而且征地总费用不能超过被征收土地前三年平均年产值的三十倍。显然，征收补偿标准过低已经极大地损害了被征地农民的土地权益，随着社会经济的增长，土地增值收益急速上涨，而被征地农民的土地财产收益却始终停留在十几年前的水平，由此引发的征地矛盾也愈演愈烈，集体土地与国有土地同等入市的呼声越来越高，新一轮的土地改革已势不可挡。
二、农村集体经营性建设用地流转实践
（一） 安徽芜湖
1.流转背景
芜湖市位于安徽省东南部，地江下游。经济发展和城镇化建设居于安徽省前列。1999年11月，芜湖市被国土部列为集体建设用地流转的试点城市之一，这次试点的主要目的是为了加强集体建设用地规范流转，维护土地权利人的合法权益，理顺土地市场规则，合理配置农村土地资源。芜湖市能够被选为试点城市，主要原因在于芜湖市农村集体土地非法流转现象较严重，土地管理不到位，土地交易屡禁不止，仅在1997年至1999年三年间，芜湖市被查出的非法流转集体土地案件就达到1200多宗，涉及的农村集体损失就超过了1700多万元[1]。在芜湖试点中，根据经济发展状况、土地类型状况和产品特色，5个乡镇被确定为试点乡镇，基于所有权使用权分离原则，围绕乡镇实施镇域规划、建设工业小区进行，在5个乡镇基本做到了农村集体建设土地有偿、有期限的流动。
2.主要做法
纵览芜湖市的流转办法和实施细则，其主要做法有：
第一，明晰农村土地流转的对象和流转的方式。《办法》规定：流转土地只能是试点范围内的乡镇企业、乡镇公共设施和公益事业、住宅建设和其他建筑设施所使用的农村集体土地，土地流转形式主要包括农村建设用地转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等。
第二，明确收益分配制度。土地流转收益如何分配是一个非常关键的问题，芜湖市在试点过程中逐步确立了土地流转收益分配制度。在土地所有者与市、县、乡（镇）之间进行分配土地流转收益的原则是“谁所有、谁投入、谁受益”。土地流转收益有变化，在试点初期，市县乡和农村集体对土地流转和增值的收益比例是1：2：5：2;到试点后期，土地收益比例变为0：1：4：5，市一级不再参与分配。
第三，明晰土地产权。我国土地产权制度一直很不完善，集体土地产权不明晰不仅影响到土地的自由流转，也影响到土地流转收益的分配。为了更好地开展土地流转试点工作，芜湖市对土地产权进行了明晰。根据农村集体土地归属不同，对农村集体土地进行确权。如果土地承包仍然以村民小组为单位，则土地权属仍然为村民小组所有;如果土地承包已经改为由村民委员会发包，则土地所有权归属于村集体经济组织，并登记发证。要规范土地流转，必须以基准地价作为规范的地价。为了确定基准地价，根据用地的使用用途、所处位置和地段，试点地区把土地类型划分为6级18类，如由于土地用途为商业、工业或者居住的不同，该土地的基准地价就会有较大的差异。
第四、确定流转管理部门。土地流转涉及到一系列的审批事宜，如果有一个部门不作为就会拖慢整个土地流转进程。为了保障整个流转过程有序进行，芜湖市各部门恪尽职守。其一，集体土地流转监督管理部门。主要由芜湖市、县土地部门承担该项职责。其二，集体土地流转配合部门。芜湖市、县其他职能部门，如计划、财政、物价等部门，这些部门各司其职，配合集体建设用地流转管理工作。其三，集体土地流转具体实施部门。农村集体建设用地流转的具体工作由乡镇负责[2]。
（二）浙江湖州
1.流转背景
湖州市国土总面积5818平方公里，人口257万，其中市区人口108万。交通便利，自然条件优越，素有“丝绸之府，鱼米之乡，文化之邦”之称。在改革开放之后，湖州市的经济也有了较大发展，乡镇企业发展尤为迅速，到了20世纪90年代后期，随着改革开放的进一步深化，原先创办的乡镇企业在外来市场冲击下效益逐渐低下，导致大量乡镇企业处于关、停、并、转的状态，大量处于闲置状态的农村集体经营性建设用地需要再次盘活，由于国家严格农村集体建设用地流转，因此私下流转农村集体用地的现象时常发生。为了解决此类现象，配合乡镇企业改制，湖州市土地管理局于1997年在轧村镇开展了改制企业以租赁方式取得集体建设用地使用权的试点。1999年初，湖州又进一步在善琏镇进行试点，进一步深化农村集体建设用地入市流转试点工作。
2.主要做法
第一，确定收益分配制度。湖州依照“谁所有，谁收益”的原则来分配土地收益，具体做法是按照农村集体土地三级所有的不同区别对待。如果存在乡镇集体所有土地，则土地收益全部归乡镇集体所有;如果不存在乡镇集体所有土地的，则土地收益的85%归村或村民小组集体所有，其余15%收益归属乡镇集体所有。
第二，明确土地收益的用途和补偿方式。严格规范土地流转收益，一方面用于保护土地资源、维护基础设施和公益事业等;另一方面，收益主要用于农村集体的发展和农民承包户的经济补偿。基于流转土地的原有用途、使用范围、个人意愿等因素，对流转土地农民的补偿方式各有不同，补偿可以采用一次性经济补偿、工作安置、购买社会保险等方式，规定最低补偿标准。补偿要征得农民集体的同意。
第三，明确农村集体土地流转方式。农村集体土地流转的方式包括转让、租赁、入股、置换等等。
第四，规范农村集体土地流转用途。集体建设用地可以使用的范围予以规范，例如可以用于重大基础设施用地、重大工业园区用地、种植养殖等农业用地等等。同时，严禁房地产开发和违规商业用途。
（三）广东南海
1.流转背景
广东佛山南海位于珠江三角洲腹地，改革开放以来，南海的经济建设和社会发展都得到飞速发展，但同时也伴随着土地供需矛盾的日益突出，而我国法律了农村集体土地的流转，只能通过征地方式才能转让土地，而且征地补偿又很低，这样很容易引发大量土地纠纷，违法流转农村土地现象屡禁不止。
2.主要做法
第一，推进土地股份制改革。早在1992年初，广东南海就已开始推行农村集体土地制度改革，当时改革的措施是将集体财产及集体土地进行股份制改革，具体做法就是以行政村或村民小组为单位，把全村或全社的土地集中起来，实施统一规划、管理和经营;将集体财产、土地和农民承包权折成股份，组建股份经济合作社，以户籍记录为主要标准，设置基本股、贡献股、承包股等不同类型的几种股份，并计算不同类型股份的配股档次，基于股份的多少进行分红。
第二，推进土地确权登记工作的展开。集体土地权属不清、界线不明一直阻碍着农村集体土地入市流转，为了保证集体土地改革制度的顺利进行，南海首先开展了农村集体土地产权确权登记工作。该项确权工作进展顺利，到2013年9月，南海辖区内的224个经联社及其下设经济社的土地权属全部界定清楚，农村集体所有权发证率也已经达到97%;农村集体建设用地使用证发证覆盖率98.5%，为流转提供了必要条件[3]。
第三，建立基准地价体系。南海区在2011年就着手建立集体建设用地基准地价体系，通过2年多的探索，在2013年初顺利完成。基准地价体系包括了建设用地的基准地价和基准租金，其主要依据是土地用途的不同和区位的不同，该基准地价体系为南海农村集体土地的规范交易提供了价格基础。在南海2014年出台的《佛山市南海区农村集体建设用地流转实施办法》中，原则上规定农村集体建设用地出租的起始价（起始租金）不得低于基准地价（基准租金）的70%。
第四，构建农村集体资产管理交易平台。南海地区集体资产数量庞大，在管理集体资产的过程中出现了一系列问题，为了更好地解决这些问题，2010年3月，南海率先在丹灶、西樵和狮山三镇试点，建立农村集体资产交易平台，将村（居）全部集体资产和合同纳入平台进行管理。该平台把镇、村、组三级集体资产纳入到一个大系统，对资产发包、租赁、出售、出让、转让或转租等行为实行统一管理、交易、监督，农村集体资产进入到集体资产管理交易中心方可进行交易。交易时，必须由村民代表和理财组成员到场见证监督，而且对交易每一个环节的每一个细节都进行全程视频监控，做到交易既严肃严密又公开透明[4]。
第五，构建三大交易中心。2014年佛山市南海区在搭建农村集体资产管理交易平台基础上又建立新的交易中心，主要包括土地交易中心、产权交易中心和股权交易中心等三个交易中心，这是南海深化农村综合改革的新举措。该交易中心交易制度也进行了创新，即“五统一”的交易管理模式。该模式要求在平台建设、信息发布、交易规则、监督管理、交易确认等五个方面做到统一[3]。
（四）广东深圳
1.流转背景
改革开放以来，深圳的经济有了突飞猛进的发展，土地供求之间的关系越发紧张，虽然深圳在1992年“统征”和2004年“统转”将深圳土地全部国有化，农民也转为城镇户口，享受城镇居民的待遇。但由于目前“统转”土地手续并未完全办理好，原拥有这块农地的农民并未得到补偿，因此这些原农村集体土地实际上仍然由原村集体集体经济组织实际占有，这类土地也由于土地权益不明晰、缺乏相关的支持而无法入市流转。
2.主要做法
第一，出台《优化资源配置促进产业升级“1+6文件”（以下简称1+6文件）》。为了解决深圳集体土地在改制化过程中出现的土地权益混乱局面，缓解产业空间发展不足，实现土地资源优化配置，2013年1月，深圳市出台了《1+6文件）》，该文件明确了原农村集体经济组织继受单位可申请以挂牌方式公开出让土地使用权，即意味着该类型转让得到了上的支持。
第二，搭建产业用地供需服务平台。产业用地供需服务平台主要负责深圳市产业用地供应信息公开、需求信息收集及信息共享等工作，有产业用地需求的企业都可以通过产业用地供需服务平台申报用地需求，在符合相关产业用地准入条件的前提下，可参与竞买。
第三，确定收益分配方式。深圳市确立了两种原农村集体土地入市流转收益分配方式。其一，农村集体土地入市流转收益分为两半，各为50%，分别归属于深圳市国土基金和原有农村集体经济组织。其二，农村集体土地入市流转收益的70%归属于深圳市国土基金，剩余的30%归属于原有农村集体经济组织。
三、农村集体经营性建设用地流转问题
（一）土地产权不明晰
许多法学学者认为，土地产权是一种土地权利的综合体，其中的核心是土地所有权，同时还包括与所有权相互联系的其他权能，如占有、使用、收益、经营等等[5]。涉及农民集体土地所有权的法律主要有《物权法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》等几部法律，农民集体土地所有权者包括“属于本集体成员集体所有”、“村集体经济组织”或者“村民委员会代表”等几种表述，事实上混淆了农村集体经济组织和具有行政性质的村民委员会或者村民小组的区别，不同法律表述不同且缺乏对农村集体经济组织地位的具有法律权威的界定[6]。在现实生活中，由于农村集体土地产权主体一直不明晰，也导致一种村干部权力寻租、部门随意低价征收农村集体土地现象，严重侵害了村集体成员的土地财产权利。
（二）法律保障不健全
农村集体建设用地入市流转一直是受到法律的，关于农村集体建设用地流转的规定，只存在于广东、湖北、安徽、北京等个别省市，其余大多数省市都没有相关规定，农村集体建设用地入市流转存在大片法律空白。尽管我国《》提出一个基本原则：土地使用权可以依法自由转让，但《土地管理法》第六十三条和第四十三条却严格了农村集体土地的流转，一般情况下不能直接流转，而只有在破产、兼并等企业发生土地所有权转移、乡镇企业或者公益事业使用集体土地等少数情形下才能流转集体土地。正是在如此严格的之下，不论是在立法还是现实生活中，农村集体经营性建设用地流转极度缺乏法律方面的支持，尤其是一些并没有进行产权登记的农村集体经营性建设用地使用权人，一旦发生纠纷，由于未办理产权变更手续，他们的权益很难保障。在的推动下，各地方也曾尝试了一些制度创新，但受限于相关法律的不完善和的缺乏，农村集体土地流转秩序混乱，存在加大的安全隐患及违法空间[7]。
（三）违法用地现象多
我国目前建设用地总量为3.62亿亩，其中城镇为0.63亿亩，农村为2.97亿亩，农村集体建设用地总量约为城镇的3倍，而我国城镇人口数却和农村人口数差不多。伴随着我国城镇化的飞速发展，在城镇建设用地价格逐步高升的同时可供使用的土地面积却越来越少，价格低、存量丰富的农村集体建设用地愈加受到市场的青睐。农村集体建设用地虽然有着法律的重重，但为了增加财政收入，促进地方经济发展，一些村集体和地方越过法律红线，直接与企业协商，转让集体经营性建设用地使用权。因此，违法使用农村集体建设用地较为普遍。在北京1993～2003年期间，征地土地为62.86万亩，而整个北京新增建设用地却达到138.37万亩[8]。在民营企业发达的浙江省义乌市，其下辖的13个乡镇在2004年之前都建立了所谓“工业园区”，基本上都是违法使用农村集体土地，即都是未经省级批准的“黑户”[9]。
（四）收益分配不确定
关于国有建设用地存在较完善规范的收益分配制度，而农村集体建设用地的收益分配制度几乎一片空白。对于农村集体建设用地流转收益，国家既没有相关法律，也没有相关指导，虽然有些试点区域出台了相关，但是各地区的做法并不一致，有地区允许参与农村集体土地流转初次分配，有的则不允许参与分配，有的地区获得的土地流转收益金额比村集体和村集体成员的收益还多，有些地区由于监管不力，土地流转收益的大部分被非法侵吞，村集体小组成员得到的土地流转收益微乎其微，甚至有的村集体成员根本享受不到土地流转带来的财产性收入。因此，当前农村集体建设用地缺乏一个统一、公平、合理的收益分配制度，现有制度较混乱[10]。
（五）流转市场不完善
事实上，国家法律法规一直农村集体建设用地入市流转，虽然各地区农村集体经营性建设用地入市流转现象频发，但是流转市场却并不完善。从目前流转的实例可知，各地区流转做法不一，正规流转市场的开放程度和活跃度较低，土地非法流转市场较之更为活跃。流转主体、流转方式、流转价格、流转市场信息化管理平台、流转审批制度等一系列制度并未建立，土地流转市场非常不完善。
四、农村集体经营性建设用地入市的制度构建
（一）基本思路和基本原则
1.基本思路
农村集体经营性建设用地入市流转并非新鲜事物，早在上世纪90年代初期，我国就已经批准一些地区展开农村集体建设用地入市流转试点工作。随着社会经济的发展，相对于城市建设用地存量的日益减少，农村集体建设用地却因受限于法规而不能得到很好地利用或者被非法利用，因此，改革现有农村建设用地流转制度已经成为时代发展的需要。
由于目前农村集体经营性建设用地存量丰富，一旦完全放开农地市场将会产生许多不可想象的冲击。因此，改革现有农村土地制度不能采取一刀切的方式，而应采取点——线——面这样三步走的模式来开放农村集体经营性建设用地入市流转市场。首先应选取一些改革条件比较成熟的试点地区，如果试点地区的做法是切实可行，能够给土地所有者带利益，改善农民的生活，加快新农村建设，促进社会经济的发展，那么就可以继续扩大试点区域，由点到线到面，最终形成“同价、同权”的城乡统一建设用市场。
2.基本原则
（1）自愿、平等、公平、有偿原则
根据我国《民法通则》第四条、《合同法》第四条和第五条的规定，自愿、平等、公平、有偿原则是我国民事活动应当遵循的基本原则，民事主体应当依此原则确定自己的权利和义务。可见，在民事活动中，自愿、平等、公平、有偿是最基本的原则，农村集体经营性建设用地入市流转将会牵涉到一系列民事行为，为了保障农村集体经营性建设用地入市流转活动的顺利进行，交易主体各方都应该遵循自愿、平等、公平、有偿原则。
（2）规划控制、用途管制原则
农村集体经营性建设用地的流转使用需严格按照城镇土地利用总体规划和用途管制原则，强化建设项目用地预审制度，确保农村集体经营性建设用地的使用符合乡镇发展规划。
（3）集约、节约用地原则
我国于2014年3月27日通过了《节约集约利用土地规定》，该规定第二条对节约集约利用土地做出了规范，节约集约利用土地就是以节约集约为根本目的，采用一些措施和手段来达到节约土地、增加土地利用效率、盘活闲置土地、优化土地使用布局等目标，可以采用的手段包括了法律、行政、经济、技术等多方面手段。因此，集约、节约用地准则正是规范和引导农村集体经营性建设用地入市流转过程所应遵循的原则。
（4）耕地保护原则
事实上，耕地保护一直受到党、的重视，上世纪80年代中期，党和就发出《关于加强土地管理、禁止乱占耕地的通知》来保护我国耕地资源，到20世纪末，耕地保护正式写入《刑法》，非法倒卖农田等行为将受到刑罚处罚。耕地保护一直是我国关注的重点，目前如果开放农村集体经营性建设用地市场，势必将会对我国耕地保护制度造成一定冲击，有些人可能抵挡不住农村集体经营性建设用地入市流转带来的极大诱惑，将农地非法转变为经营性建设用地进行入市流转。为了确保国家粮食安全，维护社会可持续发展，农村集体经营性建设用地入市流转必须遵守耕地保护原则。
（二）制度构建的基本框架
1.完善土地产权制度
土地产权规范是农村集体土地制度的关键。关于产权，理论界存在着不同界定，从法学角度，产权即所有权，意味着所有权主体对所拥有财产具有的占有、使用、收益和处分等四项权能。这四项权能可以结为一体，也可以相互分离，即拥有不同的权利主体，也可以衍生出租赁权、抵押权、地役权等多项权利[11]。
（1）明晰集体土地产权主体
根据《物权法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》等几部法律，农民集体土地所有权者包括“属于本集体成员集体所有”、“村集体经济组织”或者“村民委员会代表”等几种表述，事实上混淆了农村集体经济组织和具有行政性质的村民委员会或者村民小组的区别，不同法律表述不同且缺乏对农村集体经济组织地位的具有法律权威的界定。在集体建设用地入市流转过程中，也出现一些非集体土地产权代表人直接行使产权代表人的权利，非法转让集体土地使用权。因此，应当尽早制定《农村集体经济法》或者《农村集体经济条例》，通过立法的形式，明确农村集体经济组织的法律地位，宜确定为法人，从而理顺所有权关系，更好维护集体土地权利人的利益[11]。
（2）完善土地产权确权
产权登记是土地等不动产确权的公示形式，是土地产权制度的核心，也是土地管理实施的前提和保障[12]。对维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定，深化农村改革，促进城乡统筹发展具有重大意义。自2008年以来，我国一直在推进农村集体土地产权登记制度的展开，在十七届三中全会上“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”被确定为严格规范农村集体土地管理的基本原则。2011年，国土资源部联合其它部门下发了《关于农村集体土地确权登记发证工作的通知》和《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。在这些的引导下，各个省份自己也出台相应的通知推进农村集体土地确权登记工作。在我国土地制度改革进程中，一些农村集体土地的权属在历经几次变更后非常复杂，针对此类权属不清的集体土地，更加应该理清其真正权利归属。
2.完善收益分配制度
解决农村集体经营性建设用地入市流转收益分配问题意义重大。能否公平分配土地流转收益直接决定着农村集体经营性建设用地入市流转的顺利展开。
（1）明确收益分配主体。农村集体经营性建设用地流转收益分配主要涉及到三方面的利益，分别是、村集体、村民。目前，各试点地区农村集体经营性建设用地流转收益分配规定不一致，理论界关于流转收益分配的观点主要有三种：①直接参与流转收益分配。即作为流转收益分配的主体，与集体建设用地所有者、使用者共享流转收益。②间接参与流转收益分配。不作为流转收益分配主体，而是作为土地流转的监督管理者通过税收的方式间接参与收益分配，主要是为了更好地调节收益的分配。③在不同土地流转阶段作用不同。在集体土地第一次转让或者出租中直接参与分配，而在第二次流转中只是间接参与分配[13]。笔者比较认同第二种观点，不直接参与农村集体经营性建设用地入市流转收益分配，流转收益应该全部归属于村集体和村民，并且村民应获得收益的绝大部分。
（2）明确收益分配方式。流转收益分配方式一直以来都是影响农村安定团结和避免矛盾纠纷的关键环节。农村集体建设用地土地流转收益巨大，在收益分配过程中却缺乏相关法律的约束，导致一些损害村集体和村民利益的事情频发，为了更好地维护村集体和村民的利益，为了合理使用这一部分土地流转资金，明确收益分配的方式尤为必要。笔者认为，可以将集体经营性建设用地流转收益的50%用来分配给村民，其余50%可以作为集体基础设施建设和集体公益事业发展资金，例如可以用来改善当地的道路交通、水利设施，改善村集体医疗、教育、养老等环境条件，促进当地经济的发展，提高村民们的生活水平。
3.完善市场交易制度
（1）制定市场交易规则。目前我国国有土地市场交易比较频繁，各省市也出台相应来规范国有土地市场交易行为。如广东省于2003年颁布的《广东省土地使用权公开交易规则》，湖南省于2008年印发的《湖南省土地市场交易规则》，福建省于2014年印发的《福建省土地使用权出让网上交易规则》等等，这些土地交易规则都极大地规范和促进了国有土地交易市场秩序。既然现在国家已经允许全国33个试点地区的农村集体经营性建设用地入市流转，就非常有必要制定科学合理的农村集体经营性建设用地流转市场交易规则。
（2）规范土地交易价格。在未开展农村集体经营性建设用地自由入市流转试点工作之前，我国集体土地若想进入土地市场就得先通过国家征收的形式，将集体土地转变为国有土地，由于征地价格一般较低，加之不同区段征地价格的巨大差异，农民不满意征地价格，自然就会引发一些尖锐的社会矛盾，同时，不规范的制度也诱发了农村集体建设用地非法流转。目前已有多个试点地区已经允许农村集体经营性建设用地入市流转，在土地流转的过程中可能会出现一些村村集体贱卖集体土地资源的现象，为了防止此类现象的发生，各试点地区很有必要设定一个合理的集体经营性建设用地最低土地交易价格，真正构建一个“同价、同权”的城乡统一建设用地市场。
（3）搭建市场交易平台。一个完善的土地流转市场离不开一个好的市场交易平台，通过市场交易平台，我们就可以清楚的了解促成集体经营性建设用地产权交易的一些基本信息，使得集体土地交易过程更加公开、透明、合理、有序，促进集体土地供需双方达成协议。
4.完善法律保障制度
目前涉及到农村集体土地的法律主要有《》、《土地管理法》、《物权法》等。这些法律主要涉及到农村集体土地的性质、所有权归属、流转方式这几个方面，并没有一些比较详细的法律规定来规范和保护农村集体土地的流转，而且这些法律之间以及法律内部之间都出现冲突，完善相关内法律规定，建立健全法律保障制度尤为重要。
（1）完善现有法律规定。统一城乡建设用地市场是十八届三中全会提出的重大制度创新，意味着改革应当按照城乡建设用地同地同权的方向发展，即无差别对待。鉴于此，我们可以修改现有法律中对集体土地所有权进行性的法律条文规定，增加一些保护性法律条文。例如，可以增加“集体土地和国有土地应当受到法律的同等保护，实现不同所有制土地同地、同价、同权”的法律规定。修改《土地管理法》第四十三条和《城市房地产管理法》第的规定，彻底改变农村集体建设用地必须要通过征地改变土地性质后才能流转的状况。
（2）明确流转的条件、形式和期限。良好的制度规范是集体土地流转前提，因此，集体建设用地入市流转必须遵循一定的条件、形式和期限。例如得符合土地利用总体规划及城乡各级土地利用规划和用途管制的要求，在土地使用过程中，不得擅自改变土地用途。土地流转的方式则可以是转让、出租、入股、抵押、联营、联建、置换等方式。集体经营性建设用地流转期限可以参照国有土地流转期限，依据当地实际情况设定一个比较合理的期限，期限不宜过短也不宜过长。
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